كيفية ممارسة صناعة التشريع

أن مراحل إجراءات الممارسة التشريعية، يجب لتحقيق الأمان القانوني أن تتواءم علي نحو شامل مع أحكام الدستور ذات الصلة، مراعاة لمبدأ الشرعية الدستورية، ويتعين في الوقت ذاته أن تتبع سبيل أحكام اللائحة الداخلية لمجلس النواب في الشأن ذاته، امتثالاً لمقتضيات الشرعية القانونية، في ظل ترقي الدستور بمكانة هذه اللائحة في مدارج التشريع، لتحتل موضع القانون ، بحكم المادة (118) من الدستور، غير المسبوق، في نصها علي أنه « يضع مجلس النواب لائحته الداخلية لتنظيم العمل فيه
التشريع هو المصدر الرسمي الأول للقانون في مصر ، والسلطة المختصة بإصدار التشريع هي في الأصل السلطة التشريعية ، ومع ذلك فإن هناك سلطات أخرى قد تختص بإصدار التشريع ، فالدستور وهو التشريع الأساسي يصدر عن السلطة التأسيسية ، وهو أعلى من السلطة التشريعية واللوائح والقرارات بقوانين تصدر عن السلطة التنفيذية . وهى ليست مختصة أصلاً بإصدار التشريع .
ويحدث في العمل أن تنجح السلطة التنفيذية في إصدار الكثير من التشريعات التي قد تصدر فى صورة معلنة عن طريق اللوائح أو القرارات بقوانين التي لها قوة القانون أو بطريقة غير معلنة عندما تتقدم بمشروعات القوانين إلى المجلس الشعبي المنتخب . ويحصل على موافقة من هذا المجلس بغير مشاركة جدية منه في كثير من الأحيان ويصدر التشريع في كثير من الأحيان ويصدر التشريع في مثل هذه الحالات من الناحية الشكلية عن السلطة التشريعية المنتخبة ولكنه في الواقع يكون صادراً عن السلطة التنفيذية ومثل هذا التشريع لا يكون نابعاً عن الأعماق البعيدة للأمة وإنما هو يعبر – غالبا – عن الانفصال بين القانون و بين الشعب وهذه ظاهرة مألوفة في التاريخ .
وكيفية ممارسته لاختصاصاته ، والمحافظة علي النظام داخله، وتصدر بقانون، والاختصاص الرئيسي لهذا المجلس، بمقتضي المادة (10) من الدستور، يتمثل في تولي سلطة التشريع، وهو مفوض بحكم الدستور سالف البيان ، في تنظيم كيفية ممارسة هذه السلطة في لائحته المعهود إليه بوضعها، وقد باشر المجلس هذا التفويض وأنجز وضع لائحته الداخلية، وصدرت بالقانون رقم (1) لسنة 2016م بتاريخ 13 من أبريل من العام ذاته
الهدف من التشريع ؟ يرتبط مفهوم القانون في المنهج التقليدي بفكرة العقاب. ويرى مؤيدو هذا المنهج أن ما يميز القاعدة القانونية عن غيرها من القواعد هو أنها قاعدة "ملزمة"، ومن ثم، تفرض جزاء على من يخالفها، على عكس القاعدة الاجتماعية، مثلا. ولذلك، تعتمد التشريعات التي تصاغ وفقا للمدرسة التقليدية على العقاب كأداة لإلزام المخاطبين بالقانون باحترامه وتنفيذه.
ولكن، يؤخذ على المنهج التقليدي أنه يتجاهل جذور المشكلة، ويركز فقط على مظاهرها ونتائجها. وباعتماده على أسلوب العقاب كأداة رئيسة لإنفاذ أحكامه، يتجاهل لقانون، في الواقع، جذور المشكلة التي يهدف إلى حلها، وبدلا من ذلك يركز على مظاهرها.
وعلى عكس المنهج التقليدي، يبحث المنهج الحديث للصياغة التشريعية جذور المشكلة، والتصرفات التي تسببها، ويضع الحلول المناسبة لها. ويفتقد المنهج التقليدي إلى نظرية علمية راسخة لصياغة مشروعات القوانين، وإنما يعتمد على مجرد أعراف تتبع في صياغتها ولا ترقى إلى كونها منهجاً شاملا ومحددا يمثل نظرية ثابتة ومعروفة للجميع. ويركز المنهج التقليدي على شكل مشروع القانون المقترح أكثر من موضوعه.
ويعتمد المنهج التقليدي لصياغة التشريعات، بشكل عام، على ثلاثة محاور أساسية تتسم بشكل عام بالفوضوية؛ وهي، التعددية، والنقل عن تجارب الدول الأخرى، والتجريم. ويُقصد بالتعددية، عقد جلسات استماع لمختلف الأطراف المتصلة بموضوع مشروع القانون. وتلجأ الجهة التي تتولى صياغة مشروع القانون، عادة، عقد هذه الجلسات للتعرف على مختلف آراء المنتفقين من القانون أو المتأثرين به، أو المختصين في مجاله.
وغالبا، ما يسبق ذلك إجراء بحث مكتبي عن القوانين المماثلة في الدول الأجنبية أو الاتفاقيات الدولية ذات الصلة، والنقل عنها. ولا تخرج الحلول التي يضعها القانون كثيرا عن فرض، أو تغليظ، العقوبات على من يخالف أحكام القانون.
من المهم وجود منهج تشريعي لإرشاد الصائغين إلى كيفية التعرف على مضمون مشروع القانون، من جهة، ومساعدة المشرعين على تحديد ما إذا كان مشروع القانون المقترح سيؤدي إلى حل المشكلات التي وُضع لحلها. ويحتاج الصائغون أيضاً إلى نظرية تشريعية ومنهج تشريعي للاسترشاد بهما في كتابة التقارير البحثية. وتقوم النظرية التشريعية على فكرة مؤداها أن التنمية تقتضي وجود إدارة رشيدة؛ أي قوانين فعالة مبررة تبريرا منطقيا، وقواعد وقرارات غير تعسفية. ولا يمكن للقانون الفعال أن يحل مشكلة اجتماعية إلا إذا حدد سلوكيات المخاطبين به التي يترتب عليها الوضع الراهن الذي يسعى القانون لتغييره، وتلك التي يجب على الجهة المنوط بها تنفيذ القانون إتباعها لضمان نجاح القانون في الهدف المراد منه تحقيقه. وكلما كان القانون مبنياً على المنطق والحقائق، زادت فرصة تنفيذه تنفيذاً فعالاً.
ومن ثم، يتعين على الصائغ إتباع دليل إرشادي يمكن التعويل عليه في وضع أحكام مشروع القانون الموضوعية. وتوجه النظرية التشريعية الصائغ إلى كيفية كتابة تقرير بحثي مصمم جيدًا وفق أجندة محددة تساعد في التعرف على مسببات السلوكيات التي يسعى القانون لحلها، واقتراح الحلول لها، ومن ثم، يشكل الأساس للأحكام التي يتضمنها مشروع القانون. وفضلا عن ذلك، تقدم النظرية إطارًا عامًا نموذجيًا لتنظيم مشروع القانون. هذا ويعتبر تشريع التفويض – على ما استقر عليه القضاء المصري – من طبيعة مزدوجة ، بحيث تكون له قوة القانون العادي في موضوعه ، ومع ذلك يظل قراراً إدارياً صادراً عن السلطة التنفيذية يجوز إلغاؤه لعيب فيه – وقد أشارت محكمة النقض إلى هذا المعنى بقولها : إن المحاكم وإن كانت لا تملك إلغاء القوانين التي تصدرها السلطة التشريعية أو تعديلها وكانت القرارات التي تصدرها السلطة التنفيذية بتفويض من السلطة التشريعية وإن كان لها في موضوعها قوة القانون التي تملكها من إلغاء وتعديل القوانين القائمة إلا إنها تعتبر قرارات إدارية لا تبلغ مرتبة القوانين في حجية التشريع ، فيكون للقضاء الإداري بما له من ولاية الرقابة على أعمال السلطة التنفيذية أن يحكم بإلغائها إذا جاوزت الموضوعات المحددة بقانون التفويض ،أو الأسس التي تقوم عليها ، ولا تحوز هذه القرارات حجية التشريع إلا إذا أقرها المجلس النيابي شأنها في ذلك شأن أي قانون آخر .
في مصر يتمتع مبدأ سيادة الشعب بشهرة واسعة على مستوى البيان، لكنه يتعرض لعثرات كبيرة عند التطبيق، رغم أن الوثائق الدستورية المصرية قد حرصت دائما على تأكيد هذا المبدأ، إلا أن الواقع المصري دائما ما وقف ضده مستخفا بالشعب وممكنا أولى الحظوة والسلطة من مصادر السيادة والهيمنة، واضعا الشعب دائما في خانة التابع لا المستقل.
رغم صعوبة وضع تعريف نظري للمفهوم، بسبب التباس مفردات مثل «السيادة» و«الشعب» إلا أنه يمكن وضع خمسة مؤشرات رئيسية لقياس هذا المفهوم على أرض الواقع، بعبارة أخرى تتحقق سيادة الشعب عندما: يتضح لنا مما تقدّم، ومن خلال استعراضنا للرقابة البرلمانية على أعمال القوانين المؤقتة، أنها رقابة ضعيفة غير ذات فاعلية، لهذا فإننا نرى – أن جدية هذه الرقابة وقيمتها ترتكز في الأساس على نوعية وأعضاء البرلمان أنفسهم. وما إذا كانوا يملكون حق الشجاعة الكافية – في إبداء رأيهم. بكل صراحة وحرية، ومن ثم يقومون بعملهم الرقابي تبعاً لاقتناعهم الشخصي، وليس إلى رأي الحكومة وتبني سياستها. ويهمنا أخيراً إبراز حقيقة مؤداها أن الرقابة البرلمانية هي، كقاعدة عامة، رقابة سياسية ليس لها أي مدى عملي، وعليه، فإنه لا يمكن أن تترك الرقابة على القوانين المؤقتة "لضمير النواب" ولذلك أخضع المشرِّع القوانين المؤقتة لرقابة القضاء.
الدكتور عادل عامر
دكتور في الحقوق وخبير في القانون العام
ومدير مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية
والاقتصادية والاجتماعية
ومستشار وعضو مجلس الإدارة بالمعهد العربي الأوربي للدراسات السياسية
والإستراتيجية بفرنسا