"الفتوى والتشريع" يصدر تقريرا بإنجازات الجمعية العمومية خلال سنتين

أصدر قسم الفتوى والتشريع بمجلس الدولة، برئاسة المستشار يحيى دكرورى، النائب الأول لرئيس مجلس الدولة تقريرا بإجمالي إنجازات الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع خلال الفترة من 1-7-2016، حتى 30-6-2018.
قال التقرير إن إجمالي عدد الفتاوى (1322) موضوعًا، موزعة بين طلب رأى ونزاع، أصدرت فيها الجمعية (1050) فتوى مضاف إليها ما سوف تنتهي إليه الجمعية بجلستها المزمع عقدها في 26-6-2018،
وقال قسم الفتوى بمجلس الدولة في بيان تفصيلى إنه منذ إنشاء مجلس الدولة عام 1946م، متضمنًا ضمن تقسيماته الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع - (قسم الرأى مجتمعًا) سابقًا - كجهاز متخصص لإعطاء المشورة القانونية الرسمية لجميع جهات الدولة، وباعتبارها تستوى على القمة في مدارج تقسيمات القسم الاستشارى بمجلس الدولة، والذي يتكون من إدارات الفتوى التي تختص بإعطاء الرأى القانونى لكل وزارة، أو مجموعة من الوزارات ذات الطبيعة المتجانسة، ولجان الفتوى الثلاث التي تضم كل منها إدارات الفتوى ذات الطبيعة المتجانسة.
ولأن الجمعية العمومية تختص أولًا: "بإبداء الرأى القانونى في المسائل الدولية والدستورية والتشريعية وغيرها من المسائل القانونية التي تحال إليها من رئيس الجمهورية، أو رئيس مجلس الوزراء، أو رئيس السلطة التشريعية، أو أحد الوزراء، أو رئيس مجلس الدولة، أو المسائل التي ترى إحدى لجان الفتوى إحالتها إلى الجمعية لما لها من أهمية، أو عمومية".
ثانيًا: الفصل في المنازعات التي تنشب بين الوزارات والمصالح العامة والهيئات العامة ووحدات الإدارة المحلية، ويكون رأيها في هذه المنازعات ملزمًا للجانبين.
لذا كان لزامًا على الجمعية أن تحرص على سرعة إنجاز الموضوعات المعروضة عليها، وذلك من خلال تفعيل نصوص اللائحة الداخلية لمجلس الدولة بإعادة هيكلة إدارات الفتوى وإعادة توزيع الاختصاصات بينها واستحداث إدارات جديدة وكذا تطوير طرق العمل داخلها وتحديثها والربط الإلكتروني بينها باستخدام أحدث وسائل التكنولوجيا، وأن تقوم بإعداد مجموعات بالمبادئ القانونية التي تضمنتها الفتاوى التي أصدرتها، وإعداد تلخيصات إعلامية بأهم هذه المبادئ ونشرها حتى يتسنى لكل المهتمين بالمجال القانوني الاطلاع على آخر اتجاهاتها القانونية التي انتهت إليها.
وأيضًا أن تحفظ تراثها القضائي بتوثيق الفتاوى التي أصدرتها منذ نشأتها إلكترونيًّا، وإمداد قضاة مجلس الدولة بأسطوانات مدمجة تحوى هذه الفتاوى لتكون معينًا لهم على أداء رسالتهم السامية.
وهذا التقرير يبرز خلاصة إنجازات الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع التي تحققت خلال رئاستنا لها إبان الفترة من 1-7-2017، حتى 30-6-2018 والتي تضاف إلى تراث الجمعية الحافل بالعطاء في مجال الإفتاء القانوني، وهو تراث يؤكد أن الجمعية سوف تستمر في تكريس جهودها لإرساء مبادئ العدالة.
أولًا: الأداء الفعلي (الإنجاز الكمي):
- إجمالي عدد الموضوعات التي نظرتها الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع خلال الفترة من 1/ 7/ 2016، حتى 30/ 6/ 2018:
نظرت الجمعية خلال هذه الفترة (1322) موضوعًا، موزعة بين طلب رأى ونزاع، أصدرت فيها الجمعية (1050) فتوى مضاف إليها ما سوف تنتهي إليه الجمعية بجلستها المزمع عقدها في 27/ 6/ 2018.
الموضوعات المؤجلة:
بلغ إجمالى مؤجلات الجمعية خلال هذه الفترة (272) موضوعًا ارتأت الجمعية تأجيلها؛ فضلًا عما سترى الجمعية تأجيله بجلسة 27/ 6/ 2018 لتعد إدارات الفتوى المختصة تقارير تكميلية فيها، لتعذر إبداء الرأى فيها بحالتها، إما لعدم إلمام التقارير الأصلية التي تم إعدادها في هذه المواضيع بجميع القواعد القانونية، أو لاستكمال المستندات اللازمة للبت فيها.
أسباب تفاوت معدل الإنجاز خلال العامين القضائيين 2016 / 2017 و2017 / 2018:
بلغ إجمالى إنجاز الجمعية خلال العام القضائى 2016/2017، (641) فتوى، مقابل الفتاوى الصادرة خلال الفترة من 1/ 10/ 2017، حتى 30/ 6/ 2018، ويرجع ذلك إلى انخفاض معدل الإنجاز في السنوات السابقة، مما أدى إلى تراكم الموضوعات المعروضة على الجمعية، الأمر الذي استلزم زيادة عدد الموضوعات المُدرجة في جدول أعمال جلساتها ليبلغ متوسط إجمالى عدد هذه الموضوعات (42) موضوعًا في كل جلسة، وذلك حتى يتسنى زيادة معدل الإنجاز.
وبانتهاء العام القضائى 2016/ 2017، تحسن معدل الإنجاز وانخفض عدد الموضوعات المتراكمة عن السنوات السابقة، فانعكس أثر ذلك على الفترة من 1/ 10/ 2017، حتى 30/ 6/ 2018، حيث انخفض عدد الموضوعات التي نظرتها الجمعية في جداول أعمالها ليبلغ متوسط إجمالى عدد الموضوعات التي نظرتها الجمعية في هذه الفترة (30) موضوعًا في كل جلسة.
بيان تفصيلي بإجمالى عدد الموضوعات التي لم يتم إنجازها:
بلغ إجمالى عدد الموضوعات المقيدة بالجمعية والمحالة إلى إدارات الفتوى ولم يتم إنجازها حتى تاريخ إعداد هذا التقرير (327) موضوعًا.
وجميع الموضوعات التي ورد التقرير بالرأى القانونى فيها حتى تاريخ إعداد هذا التقرير تم تحديد جلسات لنظرها وعددها (53) موضوعًا، ولا يوجد أي موضوع ورد التقرير بالرأى القانونى فيه، ولم يحدد له جلسة لنظره.
بيان موجز عن إنجاز الجمعية في خمس سنوات سابقة على الفترة محل التقرير:
بلغ إجمالى مجموع ما صدر عن الجمعية خلال خمسة أعوام قضائية سابقة عن الفترة المشار إليها (589) فتوى وذلك على التفصيل الآتى:
العام القضائى عدد الموضوعات التي تم إنجازها في 2011/ 2012 (130) فتوى و2012/ 2013 (127) فتوى و2013/ 2014 (123) فتوى و2014 / 2015 (114) فتوى و2015 حتى 30 /6/ 2016 (95) فتوى والإجمالي(589) فتوى.
ثانيًا: الإنجاز النوعى:
إعادة تنظيم العمل الداخلي:
عند بداية مباشرة اختصاصاتنا ظهرت لنا العديد من العيوب التنظيمية والمعوقات فكان لزامًا علينا التدخل الفورى لمعالجتها تمثلت في:
أولًا: تراكم عدد موضوعات طلبات الرأي عن السنين السابقة بشكل ملحوظ حيث رجع تاريخ بعضها إلى عام 2002، فتعين علينا وضع نظام عمل يكفل إنجاز أكبر كم من هذه الموضوعات وذلك من خلال:
أ- حصر الموضوعات التي تم إعداد التقرير الخاص بها وترتيبها من الأقدم إلى الأحدث وتحديد جلسات لنظرها وفى سبيل ذلك كان يلزم زيادة عدد الموضوعات الُمدرجة في جدول أعمال الجمعية ليصل متوسط إجمالى هذه الموضوعات في العام القضائى 2016/ 2017 (42) موضوعًا وفى الفترة من 1/ 10/ 2017، حتى 30/ 6/ 2018 إلى (30) موضوعًا.
ب- حصر الموضوعات التي لم يتم إعداد تقرير بالرأى القانوى فيها، وإرسال استعجالات إلى إدارات الفتوى المختصة لحثها على سرعة إعداد تقرير بالرأى القانونى فيها.
ثانيًا: التأخير في إعداد وإرسال التبليغات إلى الجهات الإدارية المعنية، فطورنا العمل داخل الجمعية حتى أصبح يتم إعداد الفتاوى والانتهاء من إرسال التبليغات في أعقاب انتهاء الجلسة المحددة للبت في موضوعها، وقبل الجلسة التالية للجمعية.
إعادة هيكلة إدارات الفتوى وتوزيع اختصاصاتها:
- تبين لنا من خلال متابعة إحصائيات إدارات الفتوى عدم التوازن في توزيع الاختصاصات بينها، بشكل أدى إلى تفاوت حجم العمل داخلها وتكدس الموضوعات في بعض الإدارات، فقلصنا حجم هذا التفاوت والقضاء على هذا التكدس، وذلك بإعادة هيكلة إدارات الفتوى وإعادة توزيع الاختصاصات بينها.
وتم استحداث إدارة فتوى الاستثمار وإدارة فتوى التنمية المحلية والتضامن الاجتماعى، وتقسيم إدارة الفتوى لوزارات التعليم والتعليم العالي والبحث العلمي والجامعات إلى إدارتين إدارة فتوى التعليم العالى والجامعات وإدارة فتوى التربية والتعليم، وانعكس أثر ذلك إيجابيًّا على سرعة إنجاز الموضوعات وزيادة معدل الإنجاز بشكل ملحوظ، إلا أن إحصائيات إدارات الفتوى مازالت تشير إلى أنه لم يتم علاج ذلك بشكل كامل على النحو الذي سوف نستعرضه تفصيلًا في التوصيات والمقترحات.
- بروز مشكلات الازدواج، أو التضارب في الاختصاصات بين التقسيمات التنظيمية القائمة لإدارات الفتوى فيما يتعلق بالطلبات التي كانت ترد من الجهاز المركزى للمحاسبات والجهاز المركزى للتنظيم والإدارة، لذا كان لزامًا على الجمعية التدخل لمعالجة هذا التضارب وإعادة تنظيم العمل بين إدارات الفتوى فيما يتعلق بهذا الشأن، بحيث تختص كل إدارة من إدارات الفتوى بنظر الموضوعات التي تخص الجهات الداخلة في اختصاص كل منها، أو العاملين بهذه الجهات دون غيرها.
وأن يقتصر اختصاص إدارة الفتوى لرئاسة الجمهورية بالنسبة إلى طلبات الرأي الواردة من الجهاز المركزى للمحاسبات والجهاز المركزى للتنظيم والإدارة على ما يتعلق من هذه الطلبات بالجهازين،أو أي من العاملين بهما، أما الطلبات الصادرة عن الجهازين بشأن أي من الجهات الإدارية الأخرى، أو العاملين بها، فإن الاختصاص بنظرها ينعقد لإدارة الفتوى المختصة.
تنمية المهارات:
قامت الجمعية العمومية بالتنسيق المشترك مع مركز الدراسات القضائية خلال الفترة محل التقرير بإعداد دورات تدريبية للسادة أعضاء إدارات الفتوى المنضمين حديثًا للعمل بهذه الإدارات في مستهل كل عام قضائي، وذلك بهدف تنمية مهاراتهم القانونية في مجال المناقصات والمزايدات وإحاطتهم علمًا بكل ما يتعلق بطبيعة عملهم في تلك الإدارات، وتدريبهم على كيفية إعداد الفتاوى، ومراجعة صياغة العقود، وإعداد التقارير التي يتم عرضها على لجان الفتوى والجمعية العمومية، وشرح القواعد المنظمة لحضور لجان المناقصات والمزايدات الخاصة بالعمليات التي تطرحها الجهات الإدارية التابعة لإدارات الفتوى.
وتجدر الإشارة في هذا المقام إلى أن العمل بالجمعية كشف عن أن الأمر يتطلب إعداد دورات متخصصة لأعضاء إدارات الفتوى في كيفية إعداد التقارير.
مجموعة المبادئ القانونية:
مجموعات المبادئ القانونية التي تم إعدادها مسبقًا وتم استكمال إجراءات طبعها ومتابعتها وإصدارها خلال هذه الفترة:
1- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع (2009/ 2010).
2- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع (2012/ 2013).
3- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع (2014/ 2015).
4- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع (2015/ 2016).
5- موسوعة المبادئ القانونية التي أقرتها الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بشأن العاملين المدنيين بالدولة من عام 1946، حتى عام 2017 الكتاب الرابع التسويات (الجزء الأول والثانى).
مجموعات المبادئ التي تم تلخيصها وإعدادها وإصدارها خلال هذه الفترة:
1- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع 2016/ 2017 (الجزء الأول).
2- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع 2016 /2017 (الجزء الثانى).
3- مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع 2016 /2017 (الجزء الثالث).
مجموعات المبادئ التي تم الانتهاء من تلخيصها، وإعدادها خلال هذه الفترة وجار طبعها، ثم إصدارها:
مجموعة المبادئ القانونية التي تضمنتها فتاوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع 2017/ 2018 (الجزء الأول).
التلخيصات الإعلامية:
استنت الجمعية منهجًا جديدًا لتنظيم نشر الفتاوى التي تصدر عنها في الصحف والمواقع الإخبارية المختلفة، لتلافى ما قد يحدث من نشر لمبادئ قانونية غير صحيحة يتم استخلاصها من غير مختصين وتنسب خطأ إلى الجمعية وكذا لمنع ما قد يحدث من تضارب نتيجة لذلك، لذا فقد أخذت على عاتقها إعداد تلخيصات إعلامية تتضمن المبادئ القانونية الجديدة التي يتم استخلاصها من أهم الفتاوى التي تصدرها عقب انتهاء كل جلسة، وإرسالها إلى الصحف والمواقع الإخبارية، وقد بلغ إجمالى هذه التليخصات خلال هذه الفترة عدد (27) تلخيصًا إعلاميًّا.
المجال التكنولوجى:
إيمانًا من الجمعية بأهمية مواكبة التطور التكنولوجى فقد حرصت على تدشين نظام إلكتروني لها وذلك من خلال ثلاثة محاور.
المحور الأول حفظ فتاوى الجمعية وتراثها القضائى: حيث تبين أن قاعدة البيانات الموجودة بوحدة توثيق الحاسب الآلى للجمعية لا تحتوى إلا على الفتاوى التي صدرت عن الجمعية بدءًا من عام 1992، حتى تاريخه، وحرصًا على توثيق كامل إفتاء الجمعية العمومية، والحفاظ عليه، لذلك كان لزامًا علينا استكمال التوثيق الإليكترونى له وذلك على مرحلتين.
المرحلة الأولى: تشمل الفترة من عام 1977م، عام 1991م: حيث جرى إدخال صور جميع الفتاوى التي صدرت عن الجمعية خلال هذه الفترة إلى قاعدة البيانات الخاصة بالجمعية عن طريق الماسح الضوئى وحفظها بصيغة (PDF)، كما تم نسخ كل هذه الفتاوى على الحاسب الآلى بصيغة (WORD) بما ييسر على قضاة مجلس الدولة الاستفادة من المبادئ التي تحتوى عليها.
المرحلة الثانية: تشمل الفترة من عام 1946م، حتى عام 1976، حيث تم إدخال صور لجميع الفتاوى والمكاتبات التي صدرت عن الجمعية خلال هذه الفترة إلى قاعدة البيانات الخاصة بالجمعية عن طريق الماسح الضوئى وحفظها بصيغة (PDF) لضمان توثيق تراث الجمعية خلال هذه الفترة، وجار نسخ هذه الفتاوى على الحاسب الآلى بصيغة (WORD)، ومن المقرر الانتهاء منها قبل بداية العام القضائى القادم بإذن الله تعالى.
المحور الثانى تدشين نظام لميكنة الجمعية العمومية: حيث جرى الانتهاء من إنشاء شبكة عنكبوتية ربط الجمعية العمومية إليكترونيًّا بلجان قسم الفتوى الثلاثة وسبع عشرة إدارة فتوى بواسطة برنامج للحاسب الآلى، ويتيح هذا البرنامج:
1- تسجيل ومتابعة الطلبات الواردة إلى الجمعية العمومية ولجان قسم الفتوى، وإدارات الفتوى.
2- تسجيل ومتابعة جميع المكاتبات الصادرة عن الجمعية العمومية ولجان قسم الفتوى، وإدارات الفتوى.
3- الإحالة التلقائية لطلبات إبداء الرأى إلى العضو المختص فور تسجيل الطلب، وتوزيعه من الرئيس المختص.
4- تسجيل ومتابعة جلسات الجمعية ولجان قسم الفتوى.
4- تسجيل ومتابعة الفتاوى الصادرة عن الجمعية العمومية ولجان قسم الفتوى، وإدارات الفتوى مع إمكانية الحصول على النص بصيغة (ًWORD)، و(PDF).
5- إمكان البحث في الأرشيف الخاص بالبرنامج عن الطلبات والجلسات والفتاوى عن طريق جميع محركات البحث.
6- إمكان إنشاء حساب خاص بكلمة مرور، واسم مستخدم لكل موظف من العاملين بالجمعية ولجان قسم الفتوى وإدارات الفتوى المختلفة مع تحديد صلاحيات دخوله للبرنامج من حيث إدخال البيانات، أو الاطلاع.
7- ربط جميع إدارات الفتوى ولجان قسم الفتوى بالجمعية العمومية على نحو يمكِّن رئيس الجمعية من متابعة جميع الأعمال.
8- وجود نسخة احتياطية بشكل دائم ومستمر لقاعدة البيانات الخاصة بالجمعية ولجان قسم الفتوى وإدارات الفتوى على الجهاز الرئيس (Server) بالجمعية.
المحور الثالث تزويد قضاة مجلس الدولة بفتاوى الجمعية: جرى الانتهاء من إعداد وتوزيع (3000) ثلاث آلاف أسطوانة مدمجة- بالجهود الذاتية- تحتوى على برنامج يتضمن جميع الفتاوى التي صدرت عن الجمعية خلال الفترة من عام 1978م، حتى عام 2018م. وعدها (8235) فتوى، ويتميز هذاالبرنامج بتصنيف هذه الفتاوى من حيث الموضوع، واحتوائه على أكثر من محرك بحثى لسهولة الوصول إلى الفتوى المراد الحصول عليها، وكذا قابلية قاعدة البيانات الموجودة فيه للتحديث مستقبلًا بإضافة جميع الفتاوى التي تصدر بعد تثبيته على الحاسب الآلى بمجرد اتصاله بشبكة (الإنترنت).
التوصيات:
1- نظرًا لما تراءى للجمعية العمومية من ضعف مستوى بعض التقارير المعروضة عليها خلال الفترة المشار إليها، فإنها تقترح عقد دورات تدريبية متخصصة للأعضاء المنضمين حديثا لإدارات الفتوى لتدريبهم على كيفية إعداد التقارير المعروضة على اللجان والجمعية العمومية.
2- لوحظ لنا أهمية بعض الموضوعات المعروضة على بعض لجان الفتوى، والتي قد تستدعي حضور رئيس الجمعية العمومية لقسمى لفتوى والتشريع لمتابعتها، ولما كانت المادة (60) من قانون مجلس الدولة تضمنت النص على أن يرأس اللجنة حد نواب رئيس مجلس الدولة، ولما كان رئيس الجمعية العمومية هو أقدم نواب رئيس مجلس الدولة، فإننا نقترح إدخال تعديل على اللائحة الداخلية لمجلس الدولة بإضافة نص يسمح له بذلك، بحيث تكون له رئاسة اللجنة في هذه الحالة.
3- استكمالًا لإعادة هيكلة إدارات الفتوى وتقليص التفاوت في حجم العمل بينها على النحو المشار إليه سلفًا في صدر هذا التقرير، فمازالت إحصائيات إدارات الفتوى تشير إلى تكدس الموضوعات بإدارة فتوى التنمية المحلية والتضامن الإجتماعى، الأمر الذي نوصى معه بضرورة نقل اختصاص التضامن الإجتماعى إلى إدارة فتوى المالية؛ لتقليص حجم التفاوت في الأعمال بين هذه الإدارات.
4- تبين للجمعية العمومية لدى مباشرتها الاختصاص المعقود لها بإبداء الرأى الملزم في المنازعات التي تثار بين الجهات الإدارية، أن العديد من هذه المنازعات تدور بشأن المطالبة بمبالغ مالية محدودة القيمة على وجه لا يتناسب وعرضها على الجمعية بالنظر إلى الأعباء الملقاة على عاتقها، لذلك نوصى في إطار الأفكار المثارة بشأن تعديل قانون مجلس الدولة، أن يعهد للجان قسم الفتوى حسم المنازعات التي لا تزيد قيمتها على مائة ألف جنيه
وتختص الجمعية العمومية بنظر المنازعات التي تزيد على هذه القيمة والمنازعات غير المحددة القيمة وهو ما يستلزم التوصية بتعديل نص المادتين (61)، و(66/د) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1972، وذلك على النحو الآتى:
"تضاف فقرة جديدة إلى المادة (61) والفقرة الأولى من البند (د) من المادة (66) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1972 نصها الآتى:
"تختص لجان قسم الفتوى بنظر المنازعات التي تنشأ بين الوزارات، أو بين المصالح العامة، أو بين الهيئات العامة، وبين المؤسسات العامة، أو بين الهيئات المحلية، أو بين هذه الجهات وبعضها بعضًا التي لا تزيد قيمتها على مائة ألف جنيه".
تعديل البند (د) من المادة (66).
"المنازعات التي تنشأ بين الوزارات، أو المصالح العامة، أو الهيئات العامة، أو المؤسسات العامة، أو الهيئات المحلية، أو بين هذه الجهات وبعضها بعضًا والتي تزيد قيمتها على مائة ألف جنيهٍ، أو غير محددة.