تقريران ل«مفوضى الدستورية» يكشفان مخالفات قاعدة صرف رواتب الدبلوماسيين فى الخارج

أصدرت هيئة مفوضى المحكمة الدستورية العليا تقريرين يلقيان شبهات كثيفة من عدم الدستورية على قاعدة صرف المستحقات الشهرية لأعضاء السلك الدبلوماسى العاملين بالخارج، المنصوص عليها فى قرار قواعد تنفيذ الموازنات الفرعية لبعثات التمثيل الدبلوماسى والقنصلى فى الخارج، وذلك فيما تتضمنه من تثبيت سعر صرف موحد للعملة يعادل فيه الجنيه المصرى الواحد أكثر من 5 دولارات بقليل، تحديدا «5.00676 دولار» على نحو يخالف سعر الصرف الرسمى.
وأوصت «المفوضين» بعدم دستورية هذه القاعدة وبطلانها بصفة احتياطية، وأوصت بصفة أصلية بعدم اختصاص المحكمة الدستورية العليا بنظر دعويين محالتين من مجلس الدولة بشأن هذه القاعدة، باعتبارها تمثل «تعليمات إدارية لا تتسم بصفة الثبات والاستمرار الواجب توافرهما فى القواعد القانونية».
بدأت قصة هذه القضية الموزعة على الدعويين 157 و158 لسنة 37 قضائية فى مجلس الدولة، حيث أقام ضابطان بالقوات المسلحة كانا يعملان بسفارتى مصر بدولتى تشاد وأفريقيا الوسطى على الترتيب دعويين أمام المحكمة الإدارية لرئاسة الجمهورية وملحقاتها يطالبان فيها بإلغاء قرار وزارة الخارجية بخصم حصتهما فى الاشتراكات فى التأمين الاجتماعى عن فترات عملهما بالخارج بعملة الدولار الأمريكى وسدادها لهيئة التأمين الاجتماعى بالجنيه المصرى.
وذكر المدعيان أن «الخارجية» تقوم بتحويل مرتبهما للخارج خلال عملهما بالبعثة الدبلوماسية، وذلك بفئة الخارج، بحيث يساوى الجنيه المصرى مبلغ 5.00676 دولار أمريكى، ثم تقوم بسداد حصتهما فى الاشتراكات التأمينية بالجنيه المصرى، مما يجعل «الخارجية» مدينة لكل منهما بالفروق الناتجة عن عملية التحويل.
رفع العشرات من الدبلوماسيين ومن عملوا بالسفارات لفترة مؤقتة دعاوى متشابهة فى هذا الإطار أمام المحكمة الإدارية، وكشفت المستندات المقدمة فيها طريقة حساب المستحقات وانفردت «الشروق» بنشرها فى يونيو من العام الماضى فارتأت تلك المحكمة إحالة قاعدة الصرف إلى «الدستورية» لشبهة تصادمها مع المواد 4 و9 و53 و128 من الدستور.
وفى قرار الإحالة المؤرخ فى أكتوبر 2015 ذكرت المحكمة الإدارية أن «قاعدة الصرف تعتمد على سعر صرف وهمى للجنيه المصرى مقابل الدولار فى الوقت الذى يسجل فيه الجنيه هبوطا مطردا أمامه، مما يكبد الدولة تكاليف باهظة ونفقات طائلة تشكل فى مجملها إهدارا للمال العام».
وتبين من مستندات القضية أن طريقة حساب وزارة الخارجية لتلك المستحقات ب«فئة الخارج» تقوم على معادلة المبلغ المستحق للعامل بالجنيه المصرى بعملة الفرنك السويسرى، على أساس سعر الفرنك السويسرى قبل تثبيت سعر الجنيه المصرى فى مايو عام 1962 وهو 81.191 مليما، أى أن الجنيه المصرى يعادل 12.3166 فرنك سويسرى، ثم يتم تحويل الفرنكات السويسرية إلى العملة الأجنبية المفتوح بها اعتمادات المرتبات للبعثة وفقا لأسعار صرف ثابتة، سواء كانت دولارا أمريكيا، أو أى عملة أخرى حسب الدولة.
وبذلك يصبح الجنيه المصرى الواحد معادلا نحو 5.00676 دولارات أمريكية، أو 2.8249 جنيه استرلينى، أو 5.149 دولار كندى، أو 1376.771 ين يابانى، وغيرها من العملات وفقا لطريقة التحويل من الجنيه المصرى إلى الفرنك السويسرى ثم التحويل مرة أخرى إلى عملة كل بلد، وعلى أن يسرى هذا السعر على ما يصرف سواء بالعملة الحرة أو العملة الحسابية.
«تعليمات إدارية أم قاعدة دائمة؟»
بحث تقريرا هيئة المفوضين فى البداية حول مدى اختصاص المحكمة الدستورية بنظر القضية، وأوردا رأيين بهذا الشأن، الأول يتجه لعدم اختصاص المحكمة بالرقابة على قاعدة الصرف (وهو ما أيده التقريران) والثانى يتجه لاختصاصها بذلك.
وأورد التقريران عدة أسباب لعدم الاختصاص منها: أن القواعد الخاصة بتنفيذ الموازنة الفرعية لبعثات التمثيل الدبلوماسى والقنصلى صادرة من مدير عام الإدارة العامة للميزانية بوزارة الخارجية، وهى مجرد نشرة مالية تنفيذا لبنود الموازنة العامة للوزارة، ولا تعتبر تشريعا بالمعنى الموضوعى، فهى ليست نصا قانونيا أو لائحيا، ولا تتضمن قواعد قانونية مجردة يمكن مراقبتها دستوريا، كما أنها تتضمن قاعدة صرف تعتمد على أمور متغيرة وليست ثابتة.
أما أسباب الرأى باختصاص المحكمة فتتمثل فى: أن العبرة فى تكييف العمل القانونى هو بطبيعته ومحتواه لا بما تضفيه عليه جهة إصداره من أوصاف، فعلى الرغم من أن وزارة الخارجية وصفت تلك القواعد المالية بأنها «سنوية» إلا أنها فى الحقيقة لائحة مالية بتنظيم كيفية وقواعد صرف الميزانية الفرعية للبعثات، فأصبحت عملا لائحيا يخضع لرقابة المحكمة الدستورية، كما أنها تتضمن قواعد قانونية عامة مجردة تنطبق على جميع أعضاء البعثات وموظفيها والعاملين بها.
«مخالفات لدستورى 1971 و2014»
وبتجاوز مسألة الاختصاص، وبالبحث فى مدى دستورية النصوص المطعون فيها، اتفق التقريران على وجود شبهات عدم دستورية فى قاعدة الصرف، فذهب تقرير الدعوى 158 لسنة 37 الذى أعده المستشار تامر ريمون فهيم إلى عدم دستورية قواعد تنفيذ الموازنات الفرعية للبعثات الدبلوماسية فى الخارج التى صدرت لأول مرة عام 1973، كاملة، وليس مجرد عدم دستورية قاعدة صرف المستحقات.
وأوضح التقرير أن هذه القواعد قد صدرت ممن ليست له سلطة الإصدار، مستندا إلى أن دستور 1971 الذى صدرت هذه القواعد فى ظله حدد على سبيل الحصر الجهات التى تختص بإصدار اللوائح التنفيذية، فقصرها على رئيس الجمهورية أو من يفوضه، بحيث يمتنع على من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستورى، بينما صدرت هذه القواعد من مدير عام الإدارة العامة للميزانية بوزارة الخارجية، دون أى تفويض من المشرع فى قانون السلك الدبلوماسى والقنصلى رقم 45 لسنة 1982.
أما تقرير الدعوى 157 لسنة 37 الذى أعده المستشار عوض عبدالحميد فذكر 4 أسباب لعدم دستورية قاعدة صرف مستحقات الدبلوماسيين بالخارج على أساس سعر صرف الفرنك السويسرى بالنسبة للجنيه المصرى قبل تثبيت سعر صرف الجنيه فى مايو 1962، يمكن تلخيصها فيما يلى:
1 أن الأداة المحاسبية المتبعة فى هذه القاعدة تقررت بقرار من السلطة التنفيذية بدون أى ضابط تشريعى، وبالتالى فإن رواتب الفئات المخاطبة بها قد تحددت بأداة تشريعية تخالف ما تنص عليه المادة 128 من الدستور الحالى من أن «يبين القانون قواعد تحديد المرتبات والمعاشات والتعويضات والإعانات والمكافآت التى تقرر على الخزانة العامة للدولة، ويحدد حالات الاستثناء منها، والجهات التى تتولى تطبيقها».
2 هذه القاعدة الحسابية تفتقر إلى أى أسس أو ضوابط موضوعية، والدليل على ذلك ثبات معامل الصرف منذ عام 1973 حسبما أفادت وزارة الخارجية أى منذ 43 عاما، على الرغم من التغييرات الكبيرة التى طرأت على كل مناحى الحياة الاجتماعية والمعيشية والاقتصادية فى مصر وباقى دول العالم.
3 التحديد الإدارى لقيمة صرف الجنيه مقابل الفرنك السويسرى وباقى العملات له أثره المباشر على الموازنة العامة لوزارة الخارجية وبالتبعية على موازنة الدولة، فتصبح ملزمة بتدبير تلك المبالغ من النقد الأجنبى بالسعر المعلن من البنك المركزى المصرى، ثم صرفه للمستحقين بسعر آخر تماما، وهو ما يتم بعيدا عن السلطة التى اختصها الدستور بإقرار الموازنة العامة للدولة وأوجب موافقتها على كل بنودها أو أى تعديلات عليها.
4 استئثار السلطة التنفيذية بوضع ضوابط صرف هذه المرتبات يعد غصبا لسلطة المشرع، ويعتبر تخليا من المشرع عن دوره فى رقابة الموازنة العامة للدولة والجهات التابعة لها، وفى منح رواتب بعملات أجنبية دون أن يضع المشرع ضوابط هذا الصرف، بالمخالفة للمادتين 124 و128 من الدستور.
وشدد التقرير على أن الدساتير المتعاقبة منذ 1964 وحتى الآن حظرت تقرير مرتبات أو مكافآت إلا بضوابط وقواعد ينص عليها القانون ذاته، مشيرا إلى عيب آخر هو إصدار قاعدة الصرف ممن ليس له حق إصدار اللوائح التنفيذية، وهو أمر حظرته المادة 144 من الدستور، وسبق وأكدته المحكمة الدستورية فى حكم سابق لها عام 1998.
وتداولت المحكمة الدستورية برئاسة المستشار عبدالوهاب عبدالرازق الدعويين فى آخر جلستين لها، وقررت تأجيلهما إلى يناير المقبل للاطلاع على مستندات جديدة مقدمة من وزارة الخارجية.