تقرير "المفوضين" يوصي بعدم اختصاص "القضاء الإداري" في دعاوى وقف تنفيذ الإعلان الدستوري

أوصت هيئة مفوضي الدولة محكمة القضاء الإداري، الدائرة الأولى، بعدم اختصاص المحكمة في الدعاوى التي تطالب بوقف تنفيذ الإعلان الدستوري الصادر من رئيس الجمهورية بتاريخ 21/11/2012 وإلزام جهة الإدارة بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماه.
اشتملت صحيفة الدعوى رقم 9972 لسنة 67 المقامة من أحمد الزند بصفته رئيس نادي قضاة مصر، والخصوم المتدخلون إلى جانب المدعي، نديم عبدالله حسن ومحمد عبدالحكيم محمد عمر هندي، وعماد عزت سيد أحمد موسى ومحمد سلماوي محمد سلماوي، ومحمود محمد شعبان، وأشرف ماهر سلطان السعداوي، وعلاء سمير محمود عماد الدين، وأحمد ضياء الدين مصطفى، ورفاعي عبدالحميد أحمد، ومصطفى عبدالله حجازي، ضد كل من رئيس الجمهورية بصفته.
الخصوم المتدخلون إلى جانب جهة الإدارة، رمضان بطيخ رضوان، ومحمد أحمد شحاتة وجمال الدين علي فايز، ومحمد علي السيد وأحمد عبدالحميد محمد الكومي ومختار حمد العشري، ومصطفى محمود سيد أحمد، وإبراهيم عبدالفتاح محمد، وهشام عبدالمقصود محمد عفيفي، وحسن صالح أحمد صالح وعلي فرج فهيم وعلاء علي أحمد محمد حسونة، وعبدالعاطي عبدالعزيز وربيع عبدالواحد محمد عبدالواحد، وعادل سيد سيد همام، ومحمود رحيم، ورمضان شعبان عبدالله عفيفي، وسعد عبدالستار أبوسريع، وممدوح أحمد إسماعيل أحمد، ومحمد إسماعيل عباس، وعبدالوهاب علي علي الشال، ومحمد دياب عبدالغني، وإبراهيم حامد عبدالمقصود، ومحمد موسى سليم موسى، ومصطفى المحمدي مصطفى سعد، ومحمود طه أحمد عبدالفتاح، ومجدي مصطفى السيد، وعبدالمنعم أحمد عبدالمقصود، وناصر سالم، وكامل عبدالحليم مندور ومحمد غريب عبدالعزيز، ومحمود حسن أبوالعنين، ومحمد محمود محمد العمدة، ومصطفي محمد الشورى، وطارق علوي شومان، وعلي كمال مصطفي وفيصل السيد محمد، وسعد أحمد مخيمر وجمال تاج الدين حسن غريب.
الوقائع
إنه قد ذكر المدعي شرحا لدعواه أن رئيس الجمهورية أصدر إعلانا دستوريا بتاريخ 21 نوفمبر 2012 تضمن أحكاما وقواعد في ست مواد تتصل كلها بالعدوان على شؤون العدالة والتدخل في القضايا وإهدار حجية الأحكام وحرمان سلطة الطعن من نظرها سواء في الحاضر أو في المستقبل وتحصن الإعلانات والقوانين والقرارات الصادرة عن رئيس الجمهورية منذ توليه السلطة في 30/6/2012 وبأثر رجعي، وكان موضوع تلك الأحكام ومضمونها تعديا على رقابة المشروعية وتغولا على صفة النائب العام واختصاصاته وعزله أثناء ولايته وتعيين بدلا منة وكذا حرمان أي جهة قضائية من حل مجلس الشعب أو الجمعية التأسيسية فضلا عما قرره لنفسه وبنفسه من اتخاذ الإجراءات والتدابير لمواجهة أي خطر يهدد ثورة 25 يناير أو حياة الأمة أو الوحدة الوطنية أو سلامة الوطن، الأمر الذي حدا بالمدعي إلى إقامة دعواه بغية الحكم لة بالطلبات آنفة البيان.
وتحدد لنظر الشق العاجل من الدعوى، جلسة 4/12/2012 وفيها طلب الخصوم المتدخلون رد هيئة المحكمة بكامل تشكيلها وتم إحالة طلب الرد إلى الدائرة الثانية بالمحكمة ونظرتة بجلستي 8،9/12/2012 حيث قضت بالجلسة الأخيرة بإثبات التنازل عن طلب الرد ومصادرة الكفالة وبالغرامة المحددة بمنطوق حكمها فاستأنفت الدائرة الأولى، نظر الدعوى بجلسة 11/12/2012 وفيها قدم الحاضر عن المدعي حافظة مستندات طويت على المستندات المعلاة بغلافها ومذكرة بدفاع وقدم الحاضر عن جهة الإدارة مذكرة بدفاع دفع فيها بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى كما دفع الخصوم المتدخلون بذات الدفع، وحضر د / شوقي السيد المحامي عن المدعي، وطلب إضافة طلب جديد وهو وقف تنفيذ الإعلان الدستوري الثاني في 8/12/2012 وبذات الجلسة، قررت المحكمة تأجيل نظر الدعوى لجلسة 15/1/2013، وكلفت هيئة مفوضي الدولة بإعداد تقرير بالرأي القانوني فيها، وحيث وردت الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة وبناء عليه جرى إعداد التقرير الماثل.
الرأي القانوني
ومن حيث أن المدعي يهدف من دعواه إلى طلب الحكم بقبول الدعوى شكلا، ووقف تنفيذ وإلغاء الإعلان الدستوري الصادر عن رئيس الجمهورية بتاريخ 21/11/2012 والإعلان الدستوري الثاني الصادر بتاريخ 8/12/2012، وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام جهة الإدارة بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.
ومن حيث أنه عن الدفع بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى، فإن المادة 17 من قانون السلطة القضائية رقم 46 لسنة 1972 تنص على أن"ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة".
كما تنص المادة (11) من قانون مجلس الدولة رقم 47/1972 تنص على أن "لا تختص محاكم مجلس الدولة بالنظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة".
المستفاد من النصين المتقدمين أن المشرع لاعتبارات قدرها أخرج من ولاية القضاء (سواء العادي أم الإداري) النظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة سواء بطريق مباشر أو غير مباشر، ومن حيث أنه إذا كان المشرع لم يورد تعريفا أو تحديدا لأعمال السيادة التي نص عليها في المادة 17 من القانون رقم 46 لسنة 1972 بشأن السلطة القضائية على منع المحاكم من نظرها بطريقة مباشرة أو غير مباشرة وهو لم يعرض كذلك لتعريفها بالمادة 11 من قاننون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 التي تنص علي خروج هذه الأعمال عن ولاية محاكمة فإنه يكون منوطا بالقضاء أن يقول كلمته في وصف العمل المطروح في الدعوى وبيان ما إذا كان يعد من أعمال السيادة أم يخرج منها كي يتسنى الوقوف على مدى ولايته بنظر ما قد يثار بشأنه من مطاعن، وأنه ولئن كان يتعذر وضع تعريف جامع مانع لأعمال السيادة أو حصر دقيق إلا أن ثمة عناصر تميزها عن الأعمال الإدارية العادية أهمها تلك الصبغة السياسية البارزة فيها لما يحيطها من اعتبارات سياسية فهي تصدر من السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم فينعقد لها في نطاق وظيفتها السياسية سلطة عليا لتحقيق مصلحة الجماعة كلها والسهر على احترام دستورها والإشراف علي علاقاتها مع الدول الأخرى وتأمين سلامتها وأمنها في الداخل والخارج فالأعمال التي تصدر في هذا النطاق غير قابلة بطبيعتها لأن تكون محلا للتقاضي لما يكتنفها من اعتبار سياسي يبرر تخويل السلطة التنفيذية الحق في اتخاذ ما ترى فية صلاحا للوطن وأمنه وسلامته دون تعقيب من القضاء أو بسط الرقابة عليها منه.
(محكمة القضاء الاداري الدائرة الاولي في الدعوي 10851 لسنة 67 ق جلسة 11/12/2012)
من حيث إن من المستقر عليه فقهاً وقضاءً أن الأعمال التي تباشرها الحكومة باعتبارها سلطة حكم تعد من أعمال السيادة تمييزاً لها عن الأعمال التي تباشرها الحكومة باعتبارها سلطة إدارة تخضع للرقابة القضائية، وأن معيار التفرقة بين الأعمال الإدارية وأعمال السيادة مرده إلى القضاء الذي ترك له المشرع سلطة تقرير الوصف القانوني للعمل المعروض عليه وما إذا كان يعد عملاً إدارياً عادياً يختص بنظره أو عملاً من أعمال السيادة يمتنع عليه النظر فيه. تطبيقاً لذلك اعتبرت محكمة القضاء الإداري ومن بعدها المحكمة الإدارية العليا أن من قبيل أعمال السيادة قرار دعوة الناخبين للانتخاب أو الاستفتاء وقرار دعوة مجلس الشعب للاجتماع العادي أو غير العادي، والحكمة من استبعاد أعمال السيادة من الولاية القضائية أن هذه الأعمال تتصل بسيادة الدولة في الداخل والخارج لما يحيط بها من اعتبارات سياسية تبرر تخويل السلطة التنفيذية سلطة تقدير أوسع مدى وأبعد نطاقاً تحقيقاً لصالح الوطن وأمنه وسلامته دون تخويل القضاء سلطة التعقيب على ما تتخذه من إجراءات في هذا الشأن لأن النظر فيها أو التعقيب عليها يقتضى توافر معلومات وعناصر وموازين تقدير مختلفة لا تتاح للقضاء فضلاً عن عدم ملاءمة طرح هذه المسائل علناً في ساحات المحاكم.
ذهبت المحكمة الإدارية العليا بحكمها الصادر بجلسة 11/1/86 في الطعن رقم 675/ 30 ق. ع إلى أن إعلان نتيجة الاستفتاء هو خاتم الإجراءات التي يمر بها تعديل الدستور وتتوج به مراحله وأن نفاذ التعديلات الدستورية منوط بهذا الإعلان ومرتبط به ارتباطاً لا انفصام له باعتباره تقريراً عاماً لاستفتاء مطابقاً له من حيث الواقع إذ من تاريخ إعلان نتيجة الاستفتاء يعتبر التعديل الدستوري نافذاً وعليه فإن المساس بقرار إعلان نتيجة الاستفتاء من حيث تمامه أو اكتمال الوقائع التي قام عليها يتضمن بحكم اللزوم المساس بالمواد الدستورية المعدلة ذاتها وتعطيل نفاذها، كما أن التعرض لمشروعية قرار إعلان نتيجة الاستفتاء هو تعرض في ذات الوقت لتلك المواد وتشكيك في مشروعيتها، وعليه خلصت المحكمة إلى أن إجراءات إصدار الدساتير أو تعديلها وما انطوت عليه من أحكام هي من المسائل التي يجاوز نظرها والتعقيب عليها الاختصاص الولائي للقضاء الإداري وتبعاً لذلك عدم اختصاص مجلس الدولة بالطعن على قرار إعلان نتيجة الاستفتاء.
ومن حيث إن المستقر عليه في قضاء مجلس الدولة أن إعلان نتيجة الاستفتاء هو خاتم الإجراءات التى يمر بها تعديل الدستور وأن نفاذ التعديلات الدستورية منوط بهذا الإعلان ومرتبط به ارتباطا لا انفصام له وأن المساس بقرار إعلان نتيجة الاستفتاء من حيث تمامه أو اكتمال الوقائع التي قدم بها يتضمن بحكم اللزوم المساس بالمواد الدستورية المعدلة ذاتها وتعطيل نفاذها وأن التعرض لمشروعية القرار المشار إليه هو تعرض للمواد المعدلة ينطوى على تشكيك فى مشروعيتها وأن إجراءات إصدار الدساتير أو تعديلات تعد من أعمال السيادة التي تصدر من الدولة كسلطة حكم وليس كسلطة إدارة ومن ثم تخرج عن الاختصاص الولائى للقضاء الإداري وعليه فلا يختص مجلس الدولة بالطعن على قرار نتيجة الاستفتاء – المحكمة الإدارية العليا – طعن رقم 675 لسنة 30ق.ع جلسة 11/1/1986م.
ومن حيث إن رئيس الجمهورية، أصدر إعلانا دستوريا بتاريخ 21/11/2012 ثم أصدر إعلانا دستوريا آخر بتاريخ 8/12/2012، وصدرا منه بوصفه سلطة حكم يدير شؤون البلاد، ثم أصدر قرارا بدعوة الناخبين للاستفتاء علي مشروع الدستور والمحدد إقامته يوم 15/12/2012، والصادر تنفيذا لحكم المادة 60 من الإعلان الدستوري الصادر في 30 مارس 2011 وهو الأمر الذي يعد من أعمال السيادة باعتبارة يتعلق بتمكين أفراد الشعب صاحب السيادة من الموافقة أو رفض مشروع الدستور الجديد للبلاد والذي ينظم مقومات الدولة والمجتمع، فضلا عن ذلك فقد صدر دستور جمهورية مصر العربية بعد الاطلاع علي نتيجة الاستفتاء الدستوري من قبل للجنة المشكلة قانونا والذي اجري يومي الخامس عشر والثاني والعشرين من ديسمبر 2012 فقد صدر دستور جمهورية مصر العربية الموافق 25ديسمبر 2012 وتم توقيعة من قبل رئيس الجمهورية
وحيث إنه ولما كانت المادة 236 من الدستور الجديد الحالي تنص على أن "تلغي جميع الإعلانات الدستورية الصادرة من المجلس الأعلى للقوات المسلحة ورئيس الجمهورية منذ الحادي عشر من فبراير سنة 2012 وحتى تاريخ العمل بالدستور، ويبقى نافذا ما ترتب عليها من آثار في الفترة السابقة".
وحيث تنص المادة 225 من الدستور الحالي "يعمل بالدستور من تاريخ إعلان موافقة الشعب عليه في الاستفتاء بأغلبية عدد الأصوات الصحيحة للمشاركين في الاستفتاء"، وحيث إنه ولما كان تم إصدار دستور جديد للبلاد وعلية يعد أي تعرض له أو أي إجراء من إجراءاتة وهو بهذا الوصف من أعمال السيادة التي تخرج عن الاختصاص الولائي لمحاكم مجلس الدولة وللقضاء عموما,الأمر الذى يتعين معه – والحالة كذلك – القضاء بعدم اختصاص هذه المحكمة ولائياً بنظر النزاع الماثل وإلزام المدعي المصروفات عملاً بحكم المادة 184مرافعات.