الدكتور عادل عامر يكتب عن :فلسفة الصناديق الخاصة ودورها في تنمية عجز الموازنة العامة للدولة

كيف لرئيس الجمهورية أن تكون له تلك السلطة التي بها يخلق صناديق يتم عن طريقها سلب أموال الشعب؟ من الظاهر أنه تحت قوانين ما قبل الثورة أن ذلك كان ممكنا. و قد قام حسني مبارك باستخدام تلك القوانين لإمكان الحرامية اللذين يعملون في الحكومة من السلب (الآن أعرف لماذا كانت تلك الوظائف الحكومية جذابة مع أنها نظريا ليست كذلك) . حسب الدستور و القوانين السابقة، حسني مبارك لم يخرق القانون (لكنه خرقها من أوجه كثيرة لا تحصى). هو فقط كانت له صلاحيات رهيبة عن طريقها نهبت البلد. ففي هذا درس مهم جدا يجب أن نتعلمه و نتذكره مع قرب مناقشة و التصويت على الدستور الجديد للبلد. هذا الدرس هو أنه يجب ألا نعطي أي سلطة مطلقة تحت أي ظرف لرئيس الجمهورية. لا له ولا لغيره في نظام الحكم. يجب أن نسعى إلى أن سلطات الحكومة الثلاثة يجب أن تكون منفصلة و تكون رقيبة على الأخرى. الرئيس هو فقط رئيس السلطة التنفيذية. و هو لا يسن القوانين و لا تكون له حق إصدار أوامر تنفيذية أبدا. إذا تذكرنا و وضعنا دستور يحترم تلك النقطة، مشاكل مثل مشاكل الصناديق الخاصة و عواقبها لن تحدث ثانية. فما الحل إذن؟ الحل هو أن لا يسمح لأي شخص في الحكومة أن تكون له سلطة تكوين هذه القوانين في المستقبل. بل و أن لا يجب أن تكون هناك أي شيء “خاص" في أي مؤسسة حكومية لأنها بطبيعتها مؤسسات عامة يجب أن تكون مراقبة بشدة من جهة رقابية حكومية و غير حكومية. الصناديق الخاصة نشأت من بعد عام 1967 بعد ظهور العجز في موارد بعض المحافظات اذ تم انشاء صندوقين في كل محافظة صندوق لرسوم النظافة والأخر للمساكن الاقتصادية ثم بدأت الصناديق الخاصة تزداد بعد 1974 وفي المادة 20 من قانون الموازنة العامة للدولة والتي تعطي رئيس الجمهورية حصرا سلطة اصدار قرارات بإنشاء حسابات او صناديق خاصة وفقا للظروف التي يقدرها لكننا فؤجئنا فيما بعد بأن هذه السلطة التي كانت مناطة برئيس الجمهورية فحسب اصبحت موجودة في قانون الادارة المحلية وأصبح من حق المحافظين انشاء حسابات وصناديق خاصة وهو ما تكرر في قانون الجامعات رقم 49 لسنة 1972 وتعديلاته التي سمحت لرؤساء الجامعات بإنشاء حسابات وصناديق خاصة فأصبح لدينا غابة من الصناديق الخاصة يتطلب تفكيكها صدور قرار فوري من رئيس الوزراء ووزير المالية بتشكيل لجان فحص فنية من خبراء وزارة المالية والجهاز المركزي للمحاسبات معا لتفتيش الحسابات والصناديق بدقة وكل علي حده بعدها يجب ضم هذه الحسابات الي الموازنة العامة للدولة وإصدار مرسوم بقانون من رئيس الجمهورية لحين عودة مجلس الشعب بإلغاء اية مادة في اي قانون تنص علي انشاء الحسابات والصناديق الخاصة فالصناديق الخاصة ليست طلاسم بل هي واضحة لمن يريد ان يري ومن يرغب ان يكون لدية بصر وبصيرة ومن حق وزارة المالية أموال الصناديق الخاصة إلي الموازنة العامة إلي الدولة علي أن يتم ضمن50% من ارصدتها ضمن ايرادات الموازنة العامة للعام المالي 2013 لاستخدامها في سد عجز الموازنة مع الحفاظ علي ملكية هذه الاموال للجهات الاصلية صاحبة الحسابات.
أن أموال الصناديق الخاصة في الاساس أموال الدولة ومن حق المالية الاستعانة بها علي شكل قروض حسنة تلبية احتياجات الموازنة العامة للدولة سواء زيادة الدعم للسلع الأساسية وكذا الاجور أو تثبيت العاملين المؤقتين بالجهاز الإداري إلي الدولة.
إن الوزارة بصدد إعداد إدارة تشريعية تسمح بالمواءمة بين الدور الذي تقوم به هذه الصناديق وعدم اغفاله وبين تحقيق مبدأ شيوع الموازنة ووحدتها بمعني أن أي ايراد في الدولة يدخل ضمن موازنتها ومواردها وان الدولة هي التي تقوم بتحديد النفقات بما يسمح بتقديم الخدمات للمواطنين مشددا علي ضرورة التزام الوزارات والمصالح الحكومية ووحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة, وهيئات وشركات القطاع العام والأجهزة التي لها موازنات خاصة بقرار رئيس مجلس الوزراء الخاص بترشيد الانفاق وحظر انشاء أي أجهزة أو هيئات أو صناديق أو حسابات خاصة.
ان اجمالي ارصدة الحسابات والصناديق الخاصة المفتوحة لدي البنك المركزي ضمن حسابات الخزانة الموحد بلغت نحو36.5 مليار جنيه في نهاية يونيو2010 منها نحو10.7 مليار تخص وحدات الجهاز الإداري وأن16 مليار جنيه من أموال الصناديق ضمن الموازنة العامة بالفعل, وأن باقي أموال الصناديق عبارة عن ودائع في البنوك يتم تشغيلها في اقراض المواطنين وغيرها من الخدمات التي تقدمها البنوك. أن منشأة الصناديق والحسابات الخاصة قد جاءت اساسا وفقا لقانون الموازنة العامة للدولة رقم53 لسنة1973 والذي سمح بانتشار مثل هذه الكيانات وهي حسابات انشئت لتحقيق اغراض معينة ولها كيانات إدارية مستقلة وتمول نفسها ذاتيا من خلال الموارد التي تحددها قرارات انشائها أو لوائحها الخاصة بها مع ملاحظة أن بعضها قد انشئ بموجب قوانين والبعض الآخر بموجب قرارات جمهورية أو وزارية أو قرارات من المحافظين والحسابات والصناديق الخاصة أما انها حسابات وصناديق مستقلة بذاتها أي أنها تمثل في حد ذاتها كيانا إداريا يدخل في الموازنة العامة للدولة بمسماه مثل صندوق التنمية الثقافية وصندوق السجل العيني وصندوق دعم وتمويل المشروعات التعليمية وصندوق ابنية دور المحاكم والشهر العقاري وغيرها, أو انها تتبع الوحدات الإدارية التي انشئت بداخلها سواء في الجهاز الإداري أو المحافظات أو الهيئة الخدمية ومن امثلة ذلك حساب الخدمات والتنمية المحلية بالمحافظات, وحساب الإسكان الاقتصادي بالمحافظات, وحساب استصلاح الأراضي, وكذلك الحسابات الخاصة التي تمول من الرسوم والأنشطة بالمدارس وصناديق تحسين الخدمة وغيرها. أنه بالنظر إلي الخدمات والأنشطة التي تقوم بها الصناديق والحسابات الخاصة فإننا نجد انها تقدم خدمات تقوم بها اصلا الوحدات الإدارية المختلفة أو يمكن ان تقوم بها مما يوجد ازدواجية في المهام والاختصاصات, هذا فضلا عن أن القائمين عليها هم من العاملين اساسا بتلك الوحدات الإدارية بصرف النظر عما يتم الاستعانة بهم ويعملون بنظام المكافآت من خارج الوحدات. أن بعض اللوائح المالية لهذه الصناديق والحسابات تتيح فرض رسوم علي متلقي الخدمة التي توفرها الدولة كالتعليم والصحة وغيرها, وبذلك اصبحت هذه الصناديق بمثابة كيانات مستقلة بذاتها وتعمل وفق أسس ولوائح مختلفة, ثم جاء القانون رقم139 لسنه بتعديل احكام الفانون لسنه بشأن المحاسبة الحكومية والذي ادخل مفهوم حساب الخزانة الموحد بالبنك المركزي وبمقتضي هذا القانون تم استدعاء كل أموال الجهات الإدارية من البنوك المختلفة إلي حساب الخزانة الموحد مع الحفاظ علي ملكية هذه الاموال للجهات صاحبة الحساب وتظل المتصرف الاساسي فيها سحبا وإيداعا ويحق لها بعد موافقة وزارة المالية الحصول علي عائد هذه الاموال وعلي الرغم من هذه الخطوة المهمة والضرورية التي مكنت وزارة المالية من متابعة هذه الأموال وأوجه انفاقها إلا انها لم تكن أكثر من مجرد تحويل الاموال من حسابات البنوك المختلفة إلي حساب البنك المركزي وبالتالي ظلت تعاني من عدم تحقيق مبدأ الشمولية والعمومية الذي تنص عليه المادة الثالثة من قانون الموازنة, لذلك لم يعد من المنطقي الاكتفاء بالنسبة التي تحصل حاليا من هذه الصناديق التي تتراوح من إلي% من ايراداتها بل إن الامر يتطلب دراسة بعض الحلول المقترحة لضبط التدفقات النقدية في الخزانة العامة بما يعزز من مفهوم وحدة الموازنة لإحكام ضبط الانفاق العام في المجتمع.
كاتب المقال
دكتور في الحقوق و خبيرفي القانون العام
ورئيس مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية والاقتصادية
عضو والخبير بالمعهد العربي الاوروبي للدراسات الاستراتيجية والسياسية بجامعة الدول العربية