«المصري اليوم» تنشر تقرير إدارة الفتوى فى مجلس الدولة ببطلان تعيين إبراهيم سليمان رئيساً ل«الخدمات البترولية»

أكدت إدارة الفتوى لوزارات التجارة والصناعة والبترول والكهرباء بمجلس الدولة بطلان تعيين د. إبراهيم سليمان رئيساً لمجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية، العضو المنتدب بها.. ومن المتوقع أن يعرض التقرير الذى أعده المستشار المساعد محمد محمود مقدم، مقرر إدارة الفتوى- ووقع عليه المستشار ربيع عبدالمعطى الشبراوى، نائب رئيس مجلس الدولة، رئيس الإدارة، يوم الاثنين الماضى- على الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع يوم الأربعاء المقبل.
وكانت «المصرى اليوم» انفردت فى عددها الأربعاء الماضى بصدور فتوى مجلس الدولة ببطلان تعيين د. إبراهيم سليمان إلا أن مجلس الدولة أصدر بياناً نفى فيه ما نشره.. لذا «تنشر المصرى اليوم نص الفتوى»:
الوقائع:
ورد إلى هذه الإدارة كتاب السيد الأستاذ المستشار نائب رئيس مجلس الدولة- رئيس المكتب الفنى للجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع- رقم (550) المؤرخ 16/11/2009 مرفقاً به ملف الجمعية العمومية رقم 86/6/647، ومتضمناً كتاب المهندس وزير البترول المؤرخ 9/11/2009 بشأن الإفادة بالرأى فى مدى قانونية تعيين السيد الدكتور المهندس محمد إبراهيم سليمان (بصفته عضواً بمجلس الشعب) رئيساً لشركة خدمات البترول البحرية،
وقد طلب السيد الأستاذ المستشار رئيس المكتب الفنى للجمعية العمومية بكتابه سالف الذكر، بحث الموضوع وإعداد تقرير فيه وذلك بناء على تأشيرة السيد الأستاذ المستشار النائب الأول لرئيس مجلس الدولة ورئيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بإحالة الموضوع إلى إدارة فتوى الصناعة والتجارة والبترول والكهرباء لإعداد التقرير توطئة لعرضه على الجمعية العمومية.
وتخلص وقائع الموضوع حسبما يبين من كتاب السيد المهندس وزير البترول أنه إيماء إلى كتابى السيد وزير الدولة للشؤون القانونية والمجالس النيابية والسيد رئيس قطاع شؤون مكتب رئيس مجلس الوزراء بشأن طلب الإحاطة الذى ذهب فيه إلى بطلان تعيين السيد الدكتور المهندس محمد إبراهيم سليمان بصفته عضواً بمجلس الشعب رئيساً لشركة خدمات البترول البحرية لمخالفة ذلك للائحة مجلس الشعب وإزاء اختلاف الرأيين المعروضين على السيد الدكتور رئيس مجلس الشعب حيث ذهب رأى إلى عدم تعارض تولى السيد الدكتور المهندس محمد إبراهيم سليمان رئاسة مجلس الإدارة والعضو المنتدب للشركة المذكورة مع عضويته بمجلس الشعب، بينما ذهب الرأى الآخر إلى أن تعيين سيادته قد شابته مثالب قانونية تؤدى إلى عدم جواز هذا التعيين،
 أرفق السيد وزير البترول بكتابه المذكور مذكرة للعرض بشأن طلب الإحاطة كما أرفق حافظتى مستندات طويت الأولى على صورة ضوئية من كتابى السيد وزير الدولة للشؤون القانونية والمجالس النيابية والسيد رئيس قطاع شؤون مكتب رئيس مجلس الوزراء والمرفق به طلب الإحاطة وصورة طبق الأصل من قرار مجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية بالجلسة السابعة لعام 2009 المنعقدة بتاريخ 12/7/2009 وطويت الثانية على صورة ضوئية من العقد الابتدائى والنظام الأساسى لشركة خدمات البترول البحرية والمنشور بصحيفة الاستثمار ومتضمنة التعديلات التى أدخلت عليه،
هذا وقد خاطبت إدارة الفتوى وزارة البترول بكتابها رقم (246) المؤرخ 14/12/2009 بشأن موافاتها بوقائع الموضوع شاملة الظروف والملابسات التى أحيطت به والقرارات الصادرة فى هذا الخصوص والآراء القانونية التى أبديت فى هذا الشأن حيث ورد إلى الإدارة كتاب وزير البترول رقم (بدون) المؤرخ 28/12/2009 مرفقاً به المستندات المشار إليها.
الرأى القانونى
أولاً: النصوص القانونية:
ومن حيث إن الدستور المصرى الصادر سنة 1971 ينص فى المادة (86) على أن: «يتولى مجلس الشعب سلطة التشريع، ويقر السياسة العامة للدولة والخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، والموازنة العامة للدولة، كما يمارس الرقابة على أعمال السلطة التنفيذية وذلك كله على الوجه المبين بالدستور».
وتنص مواد الإصدار الخاصة بقانون ضمانات وحوافز الاستثمار الصادر بالقانون رقم 8 لسنة 1997 فى المادة (3) على أن: «الهيئة العامة للاستثمار والمناطق الحرة هى الجهة الإدارية المختصة دون غيرها بتطبيق أحكام هذا القانون وقانون شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة الصادر بالقانون رقم 159 لسنة 1981...».
وينص قانون ضمانات وحوافز الاستثمار المذكور فى المادة (1) منه على أن: «تسرى أحكام هذا القانون على جميع الشركات والمنشآت أياً كان النظام القانونى الخاضعة له، التى تنشأ بعد تاريخ العمل به لمزاولة نشاطها فى أى من المجالات الآتية:
الخدمات البترولية المساندة لعمليات الحفر والاستكشاف ونقل وتوصيل الغاز، ويجوز لمجلس الوزراء إضافة مجالات أخرى تتطلبها حاجة البلاد، وتحدد اللائحة التنفيذية لهذا القانون شروط وحدود المجالات المشار إليها».
وتنص مواد إصدار القانون رقم 159 لسنة 1981 بشأن شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة فى المادة (1) على أن:
«تسرى أحكام القانون المرافق على الشركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدوددة بما ورد...».
وفى المادة (2) على أن «لا تخل أحكام القانون المرافق بما ورد من أحكام فى القوانين الخاصة بشركات القطاع العام أو باستثمار المال العربى والأجنبى والمناطق الحرة أو تنظيم أوضاع بعض الشركات وتسرى أحكم القانون المرافق على الشركات المشار إليها فيما لم يرد فيه نص خاص فى القوانين المنظمة لها».
وتنص المادة (1) من القانون رقم 159 لسنة 1981 بشأن شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة على أنه:
«تسرى أحكام هذا القانون على شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة التى تتخذ مركزها الرئيسى فى جمهورية مصر العربية أو تزاول فيها نشاطها الرئيسى...»
وفى المادة (77) على أن: «يتولى إدارة الشركة مجلس إدارة يتكون من عدد من الأعضاء لا يقل عن ثلاثة تختارهم الجمعية العامة لمدة ثلاث سنوات وفقاً للطريقة المبينة بنظام الشركة واستثناء من ذلك يكون تعيين...».
وفى المادة (85) على أن: «يعين مجلس الإدارة من بين أعضائه رئيساً كما يجوز له أن يعين نائباً للرئيس يحل محل الرئيس حال غيابه ويجوز للمجلس أن يعهد إلى الرئيس بأعمال العضو المنتدب...»
وفى المادة (90) على أن: «... كما لا يجوز تعيين أى شخص عضو مجلس إدارة شركة تقوم على إدارة أو استغلال مرفق عام إلا بعد الحصول على موافقة من الوزير المشرف على ذلك المرفق أو الوزير المشرف على الهيئة المانح له، ويجب أن تبلغ قرارات الجمعية العامة أو مجلس الإدارة بهذا التعيين بكتاب موصى عليه خلال الخمسة عشر يوماً التالية لصدور القرار إلى الوزير ويعتبر فوات ثلاثين يوماً من تاريخ وصول التبليغ دون إبداء الاعتراض على التعيين بمثابة موافقة ضمنية عليه...».
وفى المادة (179) منه على أن: «لا يجوز لعضو مجلس الشعب أو مجلس الشورى أن يعين فى مجلس إدارة شركة مساهمة أثناء عضويته إلا إذا كان أحد المؤسسين لها أو كان مالكاً لعشرة فى المائة على الأقل من أسهم رأسمال الشركة أو كان قد سبق له شغل عضوية مجلس إدارتها قبل انتخابه،
ويكون باطلاً كل عمل يخالف حكم هذه المادة، ويلزم المخالف بأن يؤدى ما يكون قد قبضه من الشركة لخزانة الدولة»، وتنص اللائحة الداخلية لمجلس الشعب المعمول بها اعتباراً من 16/10/1979 فى المادة (374) على أن : «لا يجوز للعضو فور إعلان انتخابه أن يقبل التعيين فى إحدى الشركات الأجنبية أو فى المشروعات الخاضعة لقانون استثمار رأس المال العربى والأجنبى ولا أن يقبل عضوية مجالس إدارة الشركات المساهمة أو مجالس المراقبة فى شركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة إلا إذا كان أحد المؤسسين أو كان مالكاً لعشرة فى المائة على الأقل من أسهم رأس مال الشركة أو كان قد سبق له شغل عضوية هذه المجالس قبل إعلان انتخابه».
ونصت المادة (21) من النظام الأساسى لشركة خدمات البترول البحرية على أن:
يراجع فى هذا المعنى فتاوى مجلس الدولة الفتوى رقم 183 بتاريخ 19/2/1992 جلسة 2/2/1992 ملف رقم 4/1/151 والفتوى رقم 230 بتاريخ 2/5/ 2000 ملف رقم 47/2/435 والفتوى رقم (86/2/353) بتاريخ 12/7/2008.
ومن حيث إن القاعدة فى القانون أنه قد لا يتناول النص فى عباراته حكم واقعة معينة ومن ثم يكون على المفسر فى هذه الحالة أن يبحث عن إرادة المشرع للوقوف على مؤدى هذا لسكوت وجود نص بشأن واقعة تماثل أو تشابه الواقعة المنصوص على حكمها فيمد المفسر تطبيق هذا الحكم إلى الواقعة غير المنصوص على حكمها لتوفير علة الحكم فيها وهو ما يعرف بالقياس، والقياس لغة هو التقدير على مثال الشىء، أما القياس- فى مفهوم القانون- فهو إعطاء حكم حالة نص عليها المشرع لحالة لم ينص عليها الاتحاد العلة فى الحالتين،
فإذا كانت العلة بين الحالتين المنصوص عليها والمسحوب عليها حكم المنصوص عليها متساوية سمى القياس بالقياس العادى إن كانت هذه العلة أكثر توافر وظهوراً فى الحالة- أو الواقعة- سكوت المشرع عن ترديد الأصل العام فى بعض الحالات لا ينفى حمله على أنه عدول من هذا الأصل (يراجع فى ذلك- أصول سن وصياغة وتفسير التشريعات- دراسة فقهية علمية مقارنة- مص 1308، 1309، 1283 المستشار عليوه مصطفى فتح الباب) غير أن محكمة النقض المصرية استقرت على أنه من المسلم به عدم اللجوء إلى حكمة التشريع ودواعيه عند صراحة النص القانونى،
وأن الأحكام تدور مع علتها لا مع حكمتها ومقتضى ذلك عدم إهدار العلة للأخذ بحكمة النص، فضلاً عن أنه على القاضى أن يلتزم فى تفسير النصوص التشريعية الاستثنائية عبارة النص ولا يجاوزها، فلا يجوز له القياس لمد حكم النص إلى أمور سكت عنها أو يضيف إلى عباراته ما من شأنه أن يؤدى إلى التوسع فى تطبيق النص.
يراجع فى ذلك حكم محكمة النقض فى الطعن رقم 1338 لسنة 53ق جلسة 8/6/1989 والطعن رقم 8821 لسنة 64ق جلسة 28/3/2005 والطعن رقم 1121 لسنة 63ق جلسة 8/11/1999.
الآراء القانونية
فإن هذا الموضوع الماثل يتنازعه رأيان الأول ذهب إلى بطلان تعيين السيد الأستاذ الدكتور محمد إبراهيم سليمان (والعضو بمجلس الشعب) رئيسا لمجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية والعضو المنتدب بينما ذهب الرأى الثانى إلى أنه لا مانع من توليه رئاسة مجلس إدارة الشركة والعضو المنتدب بها وعضويته بمجلس الشعب ولكل من الرأيين حججه وأسانيده نتشرف بعرضهما على هيئة الجمعية الموقرة.
الرأى الأول
وذهب أنصار هذا الرأى إلى بطلان تعيين الأستاذ الدكتور محمد إبراهيم سليمان رئيساً لمجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية والعضو المنتدب بها وذلك للأسباب التالية:
«أولاً»: إن المشرع قد تغيا البعد بعضو المجالس النيابية «الشورى أو الشعب» عن شبهة المجاملة أو مظنة استغلال النفوذ فحظر على عضو المجالس النيابية بالمادة «179» من القانون رقم 59 لسنة 1981 بشأن شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة والمشار إليها سلفاً الجمع بين عضوية مجلس إدارة الشركات المساهمة وعضوية المجالس النيابية «الشورى أو الشعب» واستثنى من هذا الحظر الحالات التالية وهى أن يكون أحد مؤسسى الشركة أو أن يكون مالكاً لنسبة 10٪ من الأسهم أو سبق له التمتع بعضوية مجلس إدارة الشركة قبل اكتسابه عضوية المجالس النيابية المذكورة وهذه الحالات الثلاث لم يتوافر أى منها بشأن الدكتور محمد إبراهيم سليمان إذ سبق له التمتع بعضوية مجلس الشعب قبل تعيينه رئيساً لمجلس إدارة الشركة والعضو المنتدب بها.
«ثانياً» إن العمل فى المجالس النيابية يقتضى من شاغله التفرغ التام لحسن أداء مهامه النيابية على الوجه المطلوب وهو ما يتعارض مع مهام وأعباء رئاسة مجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية والعضو المنتدب بها.
«ثالثاً» إن القانون رقم 159 لسنة 1981 بشأن شركات المساهمة وشركات التوصية بالأسهم والشركات ذات المسؤولية المحدودة والمشار إليه والنظام الأساسى لشركة خدمات البترول البحرية حددا بصورة واضحة كيفية اختيار مجلس إدارة الشركة ثم تعيين رئيس لمجلس إدارة الشركة
إذ أناط القانون المشار إليه والنظام الأساسى للشركة بالجمعية العامة للشركة اختيار أعضاء مجلس إدارة الشركة ثم قيام أعضاء مجلس إدارة الشركة بتعيين رئيس لمجلس إدارة الشركة من بينهم وجواز تكليفه بأعمال العضو المنتدب ومن ثم يكون قرار السيد وزير البترول رقم 861 لسنة 2009 بتكليف الأستاذ الدكتور محمد إبراهيم سليمان القيام بأعمال رئيس مجلس الإدارة والعضو المنتدب لشركة خدمات البترول البحرية مخالفاً لأحكام القانون رقم 159 لسنة 1981 والنظام الأساسى للشركة
فضلاً عن مخالفته لقانون مجلس الشعب ولائحته الداخلية إذ يمثل هذا القرار تعدياً على اختصاصات الجمعية العامة للشركة ولا ينال مما تقدم ما ورد بديباجة القرار من تكليف السيد الدكتور رئيس مجلس الوزراء بإسناد رئاسة مجلس إدارة الشركة إلى السيد الأستاذ الدكتور محمد إبراهيم سليمان إذ أنه تكليف ورد من غير سلطة مختصة وليس من شأنه تصحيح المخالفات التى شابت القرار المشار إليه.
وعليه فإن قرار وزير ا لبترول رقم 861 المؤرخ 29/6/2009 بضم الدكتور المذكور لعضوية مجلس إدارة الشركة المشار إليها وكذا موافقته الضمنية على قرار مجلس إدارة الشركة المذكورة فى 12/7/2009 على تعيينه كرئيس لمجلس إدارتها وعضوها المنتدب، اعتباراً من 1/7/2009 قد وقع باطلاً إعمالاً لأحكام المادتين «90، 179» من القانون رقم 159 لسنة 1981 والمادة «374» من اللائحة الداخلية لمجلس الشعب سالفى الذكر.
«رابعاً» إن شركة الخدمات البترولية البحرية ووفقاً لنظامها الأساسى هى شركة مساهمة مصرية ومن ثم فهى شخص من أشخاص القانون الخاص، وبذلك يكون القرار الصادر عنها ليس قراراً إدارياً بالمعنى المستقر عليه فقهاً وقضاءً وإفتاءً ومن ثم لا يسرى بشأنه ما يسرى بشأن القرار الإدارى من تحصنه بمضى ستين يوماً وبذلك يكون تعيين الدكتور محمد إبراهيم سليمان عملاً مخالفاً للقانون.
«خامساً» إن القاعدة المقررة فى تفسير النصوص التشريعية هو أن الاستثناء لا يقاس عليه ولا يتوسع فى تفسيره وقد جاءت عبارات نص المادة «179» من القانون رقم 159 لسنة 1981 واضحة وصريحة وقاطعة الدلالة على عدم جواز الجمع بين عضوية المجالس النيابية وعضوية مجالس إدارة الشركات المساهمة إلا فى الأحوال المشار إليها وهذه قد جاءت على سبيل الحصر وليس على سبيل المثال فلا يجوز التوسع فى تفسيرها أو القياس عليها».
«سادساً» إنه لا مجال للاستناد لفتوى الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع الصادرة بجلسة 2/2/1992 فى الملف رقم 47/1/151 وذلك لأنه استناد فى غير محله لاختلاف واقعات الحالة المعروضة على الجمعية آنذاك عن الحالة الماثلة فالمعروض على الجمعية آنذاك كان متعلقاً بحالة أحد أعضاء مجلس الشورى الذى سبق له تعيينه عضواً بمجلس إدارة أحد البنوك قبل واقعة اختياره عضواً لمجلس الشورى إذ انتهت الجمعية إلى صحة عضويته لمجلس إدارة البنك لكونه ينطبق بشأنه الاستثناء الوارد بنص المادة «179» المشار إليها وهى تختلف تماماً عن الحالة الماثلة التى لا تنطبق عليها هذه الفتوى.
الرأى الثانى
ويرى عدم تعارض تعيين السيد الأستاذ الدكتور محمد إبراهيم سليمان رئيساً لمجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية والعضو المنتدب وعضويته بمجلس الشعب ويجد هذا الرأى سنده فى أن الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع اتجهت فى جميع المبادئ المشار إليها إلى تفسير نص المادة «179» من القانون رقم 159 لسنة 1981 والسالف الإشارة إليها تفسيراً يتفق وروح القانون إذ أن الجمعية العمومية قد تحدثت عن الاستثناءات الواردة بنص هذه المادة أنها جاء بصيغة تعتبرها على سبيل المثال وليس على سبيل الحصر وآية ذلك العبارة الواردة فى جميع هذه المبادئ «ومن ذلك» أن يكون عضو مجلس الشعب أو الشورى قد سبق له التمتع بعضوية مجلس إدارة الشركة قبل اختياره لعضوية المجلس النيابى فكلمة «من ذلك» تشير إلى اتجاه الجمعية العمومية إلى اعتبار هذه الاستثناءات جاءت على سبيل المثال وليس الحصر،
فضلاً عن أن السيد الدكتور محمد إبراهيم سليمان كان يشغل منصب وزير الإسكان ولا شك أن فى اختياره عضواً أو رئيساً لمجلس إدارة شركة خدمات البترول البحرية والعضو المنتدب، فيه إثراء وقادر على الإسهام فى تحسين مستوى الإدارة وتجويد الممارسة والارتفاع بمستوى أداء الخدمات وهو ما يتفق وروح القانون فى أن يكون المعروض حالته من الحالات المستثناة عملاً بمبدأ المساواة بينه وبين أقرانه المستثنين.
وبعد فإن هذا التقرير قد تناول الرأيين مع الأسانيد التى يقوم عليها كل واحد منهما مع تأييدنا للرأى الأول لقوة سنده وسلامة منطقه.
ونتشرف بعرض هذا التقرير على الهيئة الموقرة للجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع للتفضل بتقرير ما تراه مناسباً فى هذا الشأن.
وفى المادة «24» على أن: «يعين المجلس من بين أعضائه رئيساً وفى حالة غياب الرئيس يعين المجلس العضو الذى يقوم بأعمال الرئاسة مؤقتاً..
وفى المادة «25» على أن:
«يجوز لمجلس الإدارة أن يعين من بين أعضائه عضواً منتدباً أو أكثر ويحدد المجلس اختصاصاته ومكافآته».
المبادئ القانونية: «ومن حيث إن المشرع لاعتبارات قدرها حظر تعيين أعضاء مجلسى الشعب والشورى فى عضوية مجالس إدارات الشركات المساهمة إلا فى الحالات الواردة على سبيل الحصر فى المادة 179 من القانون رقم 159 لسنة 1981، والمادة 374 من اللائحة الداخلية لمجلس الشعب سالفى الذكر وقرر جزاء البطلان على كل عمل يخالف هذا الحظر وألزم المخالف برد ما يكون قد قبضه نظير عضويته وجاء الحظر من العموم والشمول بحيث يشمل العضو بصفته الشخصية أو بصفته عن الغير، ومن ثم فإنه لا يجوز لعضو مجلسى الشعب أو الشورى أن يعين فى عضوية مجالس إدارة الشركات المساهمة.
وقد تغيا المشرع بنص المادة «179» المشار إليها أن يسمو بأعضاء المجالس النيابية سواء فى مجلسى الشعب أو الشورى عن مواطن الشبهات ومظان استغلال النفوذ فحظر عليهم كقاعدة عامة عضوية مجالس إدارات الشركات المساهمة أثناء اضطلاعهم بمهامهم النيابية نأياً بهم عن كل ما يؤثر فى قيامهم بهذه المهام ولم يرفع هذا الحظر
إلا فى الأحوال التى قدر فيها انتفاء شبهة التأثير أو مظنة الاستغلال ومن ذلك أن يكون عضو مجلسى الشعب أو الشورى قد سبق له التمتع بعضوية مجلس إدارة الشركة المساهمة قبل اختياره لعضوية المجلس النيابى إذ يفترض فى هذه الحالة أن إعادة تعيينه لعضوية مجلس إدارة الشركة المساهمة ليست وليدة هوى أو استغلال أو بدافع من رغبة فى المجاملة أو التأثير بعد إذ سبق تمتعه بهذه العضوية مجرداً من صفته النيابية معتمداً على خبراته وقدراته.
كما أن المشرع فى مقام حظر تعيين أعضاء المجالس النيابية فى مجالس إدارات الشركات المساهمة فرض الالتزام بهذا الحظر على جميع هذه الشركات سواء الخاضعة لأحكام القانون رقم 159 لسنة 1981 أو الخاضعة لأى قوانين أخرى ولما كانت شركات قطاع الأعمال العام بنوعيها تتخذ شكل شركات المساهمة وتخضع لأحكام قانون الشركات المساهمة المشار إليه فيما لم يرد فيه نص فى قانون شركات قطاع الأعمال،
أنف الذكر وفقاً لحكم الإحالة المنصوص عليها صراحة فى المادة الأولى من هذا القانون الأخير فمن ثم يتوافر فى شأنها مناط حظر تعيين أعضاء مجلسى الشعب أو الشورى فى مجالس إدارتها خارج الحالات الاستثنائية المقررة قانوناً، كما يسرى هذا الحكم من باب أولى على الشركات المنشأة طبقاً لقانون الاستثمار باعتبارها شركات مساهمة.