الدكتور عادل عامر يكتب عن : هل يجوز استفتاء الشعب علي قوانين تخالف الدستور

في البداية يجب أن نؤكد أن الدستور حتى يكتسب الشرعية يجب أن ينبثق من الإرادة الحقيقية الصحيحة والمشروعة للشعب ، ويجب أن يكون هذا الدستور طريقاً نحوالاتفاق ، وليس طريقاً نحو الاختلاف والتناحر ، ويعتبر تعديل الدستور الضمان لحماية واستمرار هذه المشروعية السياسية الجديدة المعبرة ، ومواكبة التغييرات التي تطرأ على الواقع الاجتماعي والسياسي للدولة . إن الدستور كمفهوم سياسي قانوني قد تطور عبر العديد من المراحل ، وتبعا لنتيجة الصراع في كل مرحلة وصولا إلى مرحلة الدستور الديمقراطي ، فقد أدى هذا إلى تبلور مجموعة من التقاليد الدستورية الأصلية التي صارت تحكم العمل السياسي في الدول الغربية، خاصة وأن هذه التقاليد نابعة من واقع خبرة هذه المجتمعات ، الأمر الذي أدى إلى توفير الإطار الملائم للتطور الدستوري المستمر في هذه البلدان .
إن استبعاد "أعمال السيادة" من ولاية القضاء إنما يأتي تحقيقاً للاعتبارات السياسية التي تقتضى – بسبب طبيعة هذه الأعمال واتصالها بنظام الدولة السياسي اتصالاً وثيقاً أو بسيادتها فى الداخل والخارج – النأي بها عن نطاق الرقابة القضائية وذلك لدواعي الحفاظ على كيان لدولة فى الداخل والذود عن سيادتها فى الخارج ورعاية مصالحها العليا ، ومن ثم تبدو الحكمة من استبعاد هذه الأعمال من ولاية القضاء متمثلة فى اتصالها بسيادة الدولة فى الداخل والخارج وفى أنها لا تقبل بطبيعتها- على ما سلف بيانه – أن تكون محلاً للتقاضي لما يحيط بها من اعتبارات سياسية تبرر تخويل السلطة التنفيذية سلطة تقديرية أوسع مدى وأبعد نطاقاً تحقيقاً لصالح الوطن وسلامته دون تخويل القضاء سلطة التعقيب على ما تتخذه من إجراءات فى هذا الصدد، ولأن النظر فيها أو التعقيب عليها يقتضى توافر معلومات وعناصر وموازين تقدير مختلفة لا تتاح للقضاء وذلك فضلاً عن عدم ملائمة طرح هذه المسائل علناً فى ساحات القضاء.""
أن المحكمة الدستورية العليا ستقضي بعدم دستوريتها ويمكن لأي محكمة أن تمتنع عن تنفيذ أي قانون يعد مخالفًا للمبادئ التي قررها الاستفتاء، وأن محاولات الوصاية على الشعب بمبادئ حاكمة أو فوق دستورية لن تُؤثِّر على الشعب ولا تلزمه. أن المشاركة السياسية هي جوهر الديمقراطية، وأن للديمقراطية أركانًا منها التعددية الحزبية وهو أهم أركانها؛ لأنه لا بد من وجود أحزاب مختلفة، مشددًا على أن تكون أحزابًا حقيقية تمارس السياسة ولها دور فعال. إن الشعب حين يقول كلمته التي تعبر عن ضميره وقناعته فإن ذلك لا يعد ممارسة ناجحة للديمقراطية فحسب، وإنما هو ينشئ شرعية ملزمة ليس لأي سلطة أن تردها أو تعبث بها بما تملكه من سلطات استثنائية في المرحلة الانتقالية. وحيث إن رقابة هذه المحكمة للنصوص التشريعية المطعون عليها إنما تتغيا ردها إلى أحكام الدستور تغليبا لها على ما دونها وتوكيدا لسموها على ما عداها لتظل الكلمة العليا للدستور باعتباره القانون الأساسي الأعلى الذي يرسي القواعد والأصول التي يقوم عليها نظام الحكم فيحدد للسلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية صلاحياتها واضعا الحدود التي تقيد أنشطتها وتحول دون تدخل كل منها في أعمال الأخرى، مقررا الحقوق والحريات العامة مرتبا ضماناتها.
وقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن نصوص الدستور تتوخى أن تحدد لأشكال من العلائق السياسة والاجتماعية والاقتصادية مقوماتها، ولحقوق المواطنين وحرياتهم تلك الدائرة التي لا يجوز اقتحامها، فلا يمكن أن تكون النصوص الدستورية – وتلك غاياتها – مجرد نصوص تصدر لقيم مثالية ترنو الأجيال إليها، وإنما قواعد ملزمة لا يجوز تهميشها أو تجريدها من آثارها أو إيهانها من خلال تحوير مقاصدها أو الإخلال بمقتضياتها أو الإعراض عن متطلباتها، فيجب دوما أن يعلو الدستور ولا يعلى عليه وأن يسمو ولا يسمى عليه. تعدد مناحي الرقابة على الانحراف بالسلطة، وعلى وجه الخصوص فى مجال الحقوق والحريات العامة. وتمثل هذه الرقابة القضائية الدعامة الأساسية التي تقيم دولة القانون والتي تضمن حق المواطن فى الإدارة الرشيدة التي أصبحت، ومعها الحق فى التنمية وفى البيئة الصالحة، من الحقوق التي يستظل بها المواطن كقيمة عليا تعتبر مفترضاً أولياً فى الدول الديمقراطية. فهناك الرقابة القضائية فى مجال الانحراف بالسلطة الإدارية ويمارسها القاضي الإداري، وهناك الرقابة القضائية على الانحراف بالسلطة التشريعية وتباشرها المحكمة الدستورية العليا، ومعها وتساندها فى ذلك مختلف الجهات القضائية وهذا النوع الأخير من الرقابة على الانحراف بالسلطة التشريعية بشَّر به منذ أكثر من خمسين عاماً فقيه الأجيال الدكتور السنهوري باشا رئيس مجلس الدولة، فكان أن لاقى اجتهاده النصيب الأوفر من قضاء المحكمة الدستورية العليا الشامخ الذي أورد فى الحديث من أحكامه، وعلى الأخص الحكم الصادر بجلسة 14 من يونيه 2012، أن تجاهل المجلس النيابي، عن قصد، المثالب الدستورية التي تعيب مشروع قانون، يصم إقرار المجلس النيابي له بعيب الانحراف التشريعي. مبدأ سيادة القانون :
و يعني إن القانون هو أعلى سلطة في الدولة و لا يعلو عليه أحد ، إن تطبيق هذا المبدأ على ارض الواقع هو ما تتميز به الحكومة الدستورية الديمقراطية و من أجل تطبيق هذا المبدأ لابد من وجود ضمانات لاحترامه ، وتتمثل هذه الضمانات في وجود جزاء على مخالفة أحكام هذا المبدأ وأفضل أداة لتحقيق ذلك هي وجود هيئة قضائية تتوافر فيها ضمانات الاستقلال والنزاهة والكفاية وتكون مهمتها إلغاء القرارات المخالفة للقانون .
وأبرز مظاهر هذا المبدأ هو ( مبدأ سمو الدستور)، ، أي انه لا يوجد أي نص أعلى من الدستور أو يساويه في المرتبة ، ومن ثم لا يجوز مخالفة أحكامه ، لذا يُطلق على الدستور مصطلح القانون الأساسي، أو قانون القوانين، تمييزاً له عن بقية التشريعات (القوانين والأنظمة)، و لكون الدستور أعلى مرتبة من القوانين فقد نشأ : مبدأ سمو الدستور، والحقيقة أن القوانين هي الأخرى سامية ولكن بالنسبة للأنظمة فقط، ولذلك انحصر السمو على الدستور فحسب لأنه هو الذي يحدد معاييراً وقيماً للنظامين القانوني والسياسي في الدولة.
لقد سادت فكرة فصل السلطات أنظمة الحكم في العالم لسيطرة النظام الرأسمالي الديمقراطي على العالم وتأثر الجميع بنظم حكمه. ولقد ظن بعض المفكرين السياسيين الغربيين بأن الاستبداد سببه حصر السلطات أو حصر صلاحيات الحكم في يد الحاكم. فأوجدوا هذه الفكرة كردة فعل على هذا الواقع السيئ في بلادهم لمعالجة موضوع الحكم عندهم. ويعتبر الإنكليزي جون لوك في كتابه الحكومة المدنية الذي أصدره عام 1690م أول من تكلم في موضوع فصل السلطات ضمن مفهوم الدولة المدنية، وذلك عقب الثورة الإنكليزية ضد الاستبداد الذي كان يتمثل بالحكم الملكي المطلق المتحالف مع الكنيسة إلى جانب تحكم العائلات العريقة والثرية في رقاب الناس، وطالبت بإقامة الجمهورية ولكن لم تتمكن من إقامتها. ومن ثم جاء من بعده الفرنسي دي مونتسكيو في كتابه روح القوانين عام 1748م فقام بتطوير هذه الفكرة إلى أن رسخت حتى يومنا هذا على أساس فصل السلطات الثلاث: التنفيذية، والتشريعية، والقضائية، عن بعضها البعض. ولكن يقال إن الفيلسوف اليوناني أرسطو هو أول من تكلم في هذا الموضوع في كتابه السياسة. ولكنه لم يتكلم في ذلك بوضوح، ولم يبلوره حسب الشكل الحالي. بل أراد ترشيد الحكم وتنظيمه. فذكر أن للديمقراطية ركنين؛ حكم الأكثرية وحماية حقوق الأقليات والأفراد.
وقال: السيادات ثلاث هي: السيادة الفردية ويعني بها سيادة الحاكم، والسيادة الشعبية، والسيادة الشرعية. ومن المعلوم أن الفلسفة اليونانية هي إحدى مصادر المعلومات الأولية للفكر السياسي الغربي. فيأتي الفلاسفة والمفكرون الغربيون فيدرسونها ويستقون منها المعلومات، ومن ثم يعملون على تطويرها حسب مبدئهم الرأسمالي ليعملوا على تطبيقها حسب واقعهم. وقد أصبحت فكرة فصل السلطات إحدى الأفكار الأساسية لنظام الغرب الديمقراطي الذي ينادى له في كافة أنحاء العالم ولدولته المدنية التي يعمل على تسويقها من جديد بين المسلمين.
هذا مع العلم أن الأنظمة في العالم الإسلامي ومنه العربي قد أقيمت على هذا الأساس ولو بشكل نظري عندما أسقط الغرب نظام الحكم في الإسلام، وهو نظام الخلافة الإسلامية، وذلك عن طريق عملائه. وبعد حدوث الثورات في البلاد العربية بدأت الدول الغربية تعمل على تفعيل تطبيق هذه الفكرة من جديد ضمن الدولة المدنية الديمقراطية عندما رأت هذه الدول أن الأنظمة التي أقامتها كانت على هذا الأساس شكلياً ولكنها كانت استبدادية فعلياً، وبدأت تتساقط نتيجة ازدياد الوعي لدى الأمة وكسر حاجز الخوف. فخافت الدول الغربية على سقوط نظامها السياسي ومنظومتها الفكرية فأرادت تفعيل ذلك بصورة ملمَّعة لتظهر على أنها غير استبدادية. فالفكرة بشكل عام موجودة في الدساتير التي وضعها الغرب للأنظمة التي أقامها في العالم الإسلامي؛ ولذلك نراه يلزم المسلمين بنفس الدساتير ويريد أن يخدعهم من جديد، فيظهر أن الخطأ كأنه ليس في وجود أنظمته وإنما في عدم تفعيلها أو تطبيقها كما ينبغي وفي وجود حكام فاسدين.
فأوهم الغرب الناس قائلاً بأنه عندما يجري إقامة نظام الدولة المدنية على أسس فصل السلطات؛ فعندئذ تطبق الديمقراطية ويستعيد الإنسان كرامته ويسعد في ظل الحرية. فهذه السلطات الثلاث تتكون منها الدولة المدنية عند الغربيين؛
فأولها السلطة التشريعية التي تتمثل بالبرلمان الذي ينتخب أعضائه كنواب عن الشعب في سن القوانين وتشكيل السلطة التنفيذية ومراقبة هذه السلطة وإسقاطها بحجب الثقة عنها. وثانيها السلطة التنفيذية التي تتمثل بالحكومة التي تنفذ القوانين التي تشرعها السلطة التشريعية.
وثالثها السلطة القضائية وعلى رأسها المحكمة الدستورية وهي التي تنظر في دستورية القوانين، وتنظر في مدى التزام السلطة التنفيذية بهذه القوانين وتسمع لشكاوى الناس بحقها.
فأصبحت الدولة لديهم مركبة من هذه السلطات الثلاث. وقالوا بأنه يجب أن تكون كل سلطة منفصلة عن الأخرى ومستقلة. فتكون الدولة مركبة من سلطات ثلاثة منفصلة وليست من سلطة واحدة.
فقالوا إن الدولة تحكمها ثلاثة سلطات مستقلة عن بعضها البعض كل واحدة تمارس صلاحياتها باستقلالية، بل قالوا إنها قوى ثلاث قادرة على أن تفرض نفسها على الآخرين بحدود صلاحياتها. وبذلك تتوزع الصلاحيات على قوى ثلاث فيزول احتمال التفرد بالسلطة وبالتالي يمنع الاستبداد.
يعتبر هذا الأسلوب بوضع الدساتير أحد مظاهر الديمقراطية المباشرة. و وفقاً لهذه الطريقة تقوم هيئة أو لجنة فنية بوضع مشروع للدستور، يعرض على الشعب لاستفتائه عليه. و يمكن أن يكون من وضع مشروع الدستور هيئة منتخبة أو لجنة حكومية معينة : ففي الحالتين لا يكتسب مشروع الدستور قيمته القانونية إلا بعد موافقة الشعب عليه. و في الحقيقة يفضل بعض الفقهاء وضع مشروع الدستور من قبل هيئة منتخبة، لا من لجنة حكومية، و من ثم عرضه على الاستفتاء. و بهذا الصدد يميز الفقه الدستوري بين الاستفتاء الدستوري و الاستفتاء السياسي Le Plébiscite Constituant. ففي الاستفتاء السياسي لا يكون لإرادة الشعب سوى دور سلبي، يتمثل بالموافقة على مشروع الدستور المعد من قبل لجنة حكومية، و يوافق عليه الشعب في ظروف يكون من الصعب عليه فعل غير ذلك. و موافقة الشعب في هذا الاستفتاء ما هي إلا مظهر وهمي لتغطية الواقع الحقيقي المتمثل بالسلطة المطلقة للسلطة التنفيذية.
و في الحقيقة إن المعيار الحاسم للقول بأن الدستور قد وضع بطريقة الاستفتاء الدستوري، ليس من وضع مشروع الدستور المطروح للاستفتاء(هل هي هيئة منتخبة، أو لجنة حكومية، أو حتى الحاكم نفسه) و إنما الظروف التي جرى فيها الاستفتاء. فنقول إن هناك استفتاء دستوري إذا كانت إرادة الشعب حرة في الموافقة أو عدم الموافقة على مشروع الدستور، و نكون أمام استفتاء سياسي إذا كانت إرادة الشعب غير حرة، و كانت مرغمة على الموافقة . و قد وجهت عدة انتقادات لأسلوب الاستفتاء الدستوري في وضع الدساتير، أهمها برأي الدكتور سام دلة هو عجز معظم الناخبين أو المستفتين، عن فهم الأحكام الدقيقة لما تضمنه مشروع الدستور، نظراً لطبيعتها الفنية، و خاصة ً في الدول التي تفتقر شعوبها لدرجة متقدمة من الوعي السياسي و الحياة الديمقراطية
يعد الاستفتاء المرتقب على مشروع التعديلات الدستورية الجديد الذي أعدته لجنة الخمسين، الاستفتاء رقم 28 في تاريخ مصر، فقد شهد الشعب المصري بعد ثورة يوليو 27 استفتاءً، ويرجع سبب ضخامة هذا الرقم إلى أن انتخاب رئيس الجمهورية منذ وضع دستور 1956 وحتى 2005 كان يجرى بشكل استفتاء على استمراره في منصبه أو اختياره في الأساس، وحدث هذا مع الرؤساء الثلاثة عبدالناصر والسادات ومبارك.
وكما هو معروف لم يخرج أي استفتاء بنتيجة الرفض في تاريخ مصر، بل إن جميع الاستفتاءات منذ 1956 حتى 1999 كانت تنتهي بنتائج قبول ضخمة تتجاوز 90% ووصلت أحياناً في عهدي ناصر والسادات إلى 100%، وفي المقابل تحققت أقل نسبة تأييد في الاستفتاء لدستور 2012 بنتيجة 63.8% فقط.
وتميز عهد السادات تحديداً بكثرة عدد الاستفتاءات قياساً بمدة حكمه، فقد أجرى 10 استفتاءات خلال 11 عاماً فقط، كان لمعظمها أسباب سياسية بحتة لا تتعلق بوضع دستور أو تعديله أو تجديد الثقة فيه رئيساً للجمهورية، حيث أجرى استفتاءات لتحصين بعض قراراته وقوانينه الاستثنائية التي استهدفت العزل السياسي لبعض معارضيه، وحل البرلمان بعدما اعترض عدد من أعضائه على معاهدة السلام بين مصر وإسرائيل، وكذلك تشديد عقوبات التظاهر عقب انتفاضة 17 و18 يناير عام 1977.
ومن عجائب القدر أن تعديل المادة 77 من دستور 1971 بما يسمح للرئيس بالبقاء لمدد متوالية غير محددة، تم تمريره في استفتاء 1980 ضمن حزمة تعديلات أخرى، ولم يستفد بها السادات الذي اغتيل في العام التالي، فاستفاد منه خلفه مبارك الذي استفتى الشعب على استمراره 4 مرات قبل أن يبقى فترة خامسة في منصبه بالانتخاب التعددي عام 2005.
وسجل استفتاء 19 مارس 2011 على التعديلات الدستورية التي أعقبت ثورة يناير أضخم إقبال على استفتاء في تاريخ مصر متخطياً حاجز 18 مليوناً من إجمالي 42 مليوناً كان لهم حق الانتخاب.
كما برزت في السنوات الأخيرة ظاهرة إبطال الصوت احتجاجاً على موضوع الاستفتاء وليس جهلاً بإجراءات التصويت فقط، وهو ما بلغ ذروته بتخطي الأصوات الباطلة حاجز 300 ألف صوت بنسبة 1.8% من الناخبين في استفتاء 2012، كما تخطت حاجز 250 ألف صوت بنسبة 3% من الناخبين في الاستفتاء على تعديل المادة 76 لتشديد شروط الترشح للرئاسة وسن مادة لمكافحة الإرهاب عام 2007.
**كاتب المقال
دكتور في الحقوق و خبيرفي القانون العام
ومدير مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية والاقتصادية
عضو والخبير بالمعهد العربي الاوروبي للدراسات الاستراتيجية والسياسية بجامعة الدول العربية