مسارات متوازية:

نجاح جزئى للمواجهة فى جنوب أفريقيا

على الرغم من عدم وجود اتفاق حول مفهوم العشوائيات لارتباطه بثقافات مختلفة، إلا أن هذا المفهوم يصف تشكيلة متنوعة من المستوطنات البشرية ذات الدخل المنخفض والظروف المعيشية الإنسانية الفقيرة.. وينطبق هذا الوصف على معظم المظاهر المرئية للفقر والضعف.
وتشير «خطة عمل تحالف المدن» التي تتبناها حكومة جنوب افريقيا إلى أن العشوائيات هى أجزاء مهملة من المدن حيث تكون المنازل وظروف المعيشة سيئة للغاية وتتراوح العشوائيات بين مناطق ترتفع فيها الكثافة السكانية وتسوء فيها الظروف المعيشية فى وسط المدينة إلى المستوطنات العشوائية العفوية التى تبنى بعيدا عن الاعتراف القانونى، وتعد مترامية الأطراف على حافة المدن حيث أصبحت المناطق العشوائية بمثابة أحزمة للتخلف وبؤر للجريمة المنظمة والعمليات الارهابية على الرغم من وجود مشروعات قومية لمواجهة العشوائيات على مدى السنوات السابقة.
ولم يكن غريبا أن تكون أحد المكونات الرئيسية لبرنامج حزب المؤتمر الوطنى الأفريقى فى جنوب أفريقيا فى الانتخابات الديمقراطية التى أعقبت نهاية حقبة الفصل العنصرى عام 1994، «تطوير العشوائيات» التى كان تسكنها السود بعد أن حظر نظام الفصل العنصرى البناء فى المناطق الحضرية للسود، فأصبح يعيش 7 ملايين إفريقى فى أحزمة فقر حول المدن أو بلا مأوى فى مدن السود، مع سوء حالة المنازل الجماعية للعمال السود وحرمان نظام الأبارتهيد المرأة السوداء من حق تملك المنازل تختفى فيها كافة المقومات الإنسانية للمناطق السكنية.
فتضمن برنامج الحزب بناء مليون وحدة سكنية خلال خمس سنوات، وإدخال الخدمات الأساسية إلى 2.5 مليون مسكن، باعتبار أن توفير السكن المعقول حقا وليس امتيازا للبشر، وتعهد المؤتمر بتأمين القروض المصرفية للسكان، وتعاون الإدارة المحلية الديمقراطية مع الجماعات الطوعية للأهالى لتوفير المساكن والخدمات المتصلة بها.
الاستدامة البيئية
واستمرت جمهورية جنوب أفريقيا فى التعامل مع أزمة «العشوائيات» ومحاولة تطوير استراتيجيات لمواجهة هذه الظاهرة عبر عقدين من حكم حزب المؤتمر الوطنى. ومع بروز الأهداف الإنمائية للألفية الجديدة كانت جمهورية جنوب أفريقيا من الدول التى التزمت بتحقيق الهدف السابع من هذه الأهداف والذى يركز على الاستدامة البيئية باعتبارها المكون الأساسى فى تنمية وتطوير العشوائيات وتحقيق تحسين كبير لمعيشة 100 مليون نسمة من سكان الأحياء الفقيرة فى العالم بحلول عام 2020. فقامت بوضع إستراتيجية وطنية لتطوير العشوائيات عام 2004، على أن ينتهى تنفيذها فى عام 2014.
فجمهورية جنوب أفريقيا التى تنقسم إلى 9 مقاطعات، و260 بلدية وتحتل المرتبة ال 25 بين دول العالم من حيث المساحة حيث تصل مساحتها إلى 1.2 مليون كم2 ووصل عدد سكانها إلى 48.6 مليون نسمة فى نهاية عام 2013، يعيش 62% من بينهم فى المناطق الحضرية، ووصل ناتجها المحلى إلى 384 مليار دولار عام 2013، حيث سجلت الدولة نموا كبيرا خلال العقدين الأخيرين إلا أنه لم يترجم بصورة واضحة فى تحسين الظروف المعيشية للسكان الأكثر فقرا، حيث تشترك جنوب إفريقيا فى قائمة أكثر 10 دول في العالم من حيث سوء توزيع الثروة، ووصلت معدلات الفقر إلى 45.5% من السكان عام 2011، حيث وصل عدد الفقراء إلى 23 مليون نسمة، وتظهر الفجوة واضحة فى التنمية بين الريف والحضر ويتعسر على آلاف الأسر فرصة إيجاد مسكن ملائم.
وقد اتسعت العشوائيات بصورة كبيرة خلال العقدين الأخيرين، ففي عام 2007 كان عدد المناطق العشوائية أو المستوطنات غير الرسمية 2600، واستمر هذا الرقم فى النمو بمعدل من 5-7 % فى كل عام، حيث تمثل المقاطعة الشمالية الغربية أعلى معدل فى نسبة السكان الذين يعيشون فى أكواخ والذى تبلغ نسبتهم 23.8 % من عدد سكان المقاطعة. يليها مقاطعة جوتنج 22.7 %، فى حين تمثل مقاطعة ليمبوبو أقل نسبة فى العشوائيات وهى 5.5 % من السكان، وتشير المؤشرات إلى أن 14.5 % من سكان جنوب أفريقيا كانوا يعيشون فى العشوائيات في عام 2007 إلا ان هذه النسبة انخفضت.
ووفقا للإحصائيات التى قدمتها وزارة المستوطنات البشرية فى جنوب أفريقيا، هناك ثلاث مقاطعات تمكنت من خفض نسبة الأسر التى تعيش فى العشوائيات خلال عام 2009، وتشمل هذه المقاطعات مبومالانجا (-5.6%) وكوازولو ناتال (-2.8%)، والكاب الشرقية (-2.2%). أما نسبة الأسر التى تعيش فى عشوائيات فى ليمبوبو فقد ظلت كما هى بل زادت بنسبة 5% عن باقى المقاطعات، كما تتفاوت المدن الكبرى فى نسب السكان الذين يعيشون فى العشوائيات فأعلي هذه النسب فى مدينة روستينرج حيث تصل هذه النسبة إلى 37.3% من سكان المدينة وفقا لتقديرات عام 2007.
وفى ظل العجز فى المساكن إلى جانب الزيادة المستمرة فى عدد السكان المحاصرين فى الأكواخ ومدن الصفيح وسط ظروف غير مستقرة وتهديدات تبنت الحكومة عددا من الاستراتيجيات منذ عام 1994 للقضاء على العشوائيات، كان من أهمها السياسة الشاملة لتطوير العشوائيات أو المستوطنات غير الرسمية (UISP) لعام 2004، والتى أدت إلى إحداث تحول جذرى فى سياسة الإسكان فى جنوب أفريقيا.
فقد دعمت التشريعات الوطنية برامج تطوير العشوائيات، وتبنى المؤتمر الوطنى الأفريقى (ANC) الكتاب الأبيض حول الإسكان لعام 1994 الذى وضع المبادئ الأساسية لبرامج وسياسات الإسكان خلال السنوات اللاحقة. فقد أصبح هذا الكتاب أول سياسة للإسكان وضعتها الحكومة بعد انتهاء الابارتهيد، وكانت إحدى الأهداف الرئيسية لهذا الكتاب هو ضمان تعديل الميزانية الوطنية بزيادة 5% فى مخصصات الإسكان بما يساعد على توفير السكن الملائم للوصول إلى هدف بناء 338 ألف وحدة سنويا، ومن ثم يتحقق الهدف المعلن للحكومة، وهو بناء مليون وحدة سكنية خلال خمس سنوات.
كما نص دستور جنوب أفريقيا لعام 1996 بوضوح فى المادة (26) على حق المواطن فى السكن الملائم على أن تقوم الدولة باستخدام تشريعاتها وإجراءاتها ووفقا للموارد المتاحة للوصول إلى هذا حق، ولا يجوز طرد مواطن من منزله أو هدم هذا المنزل دون قرار من المحكمة، إذ وضعت هذه المادة الإطار التشريعى الأولى للبرامج الوطنية والسياسات لتوفير السكن الملائم بما يشمل رفع مستوى الأحياء الفقيرة، كما تضمن الفصل الثالث من الدستور أيضا التأكيد على تطوير العشوائيات. وصدر قانون الإسكان لعام 1997، والذى أدخل عليه تعديلات فى أعوام 1999، 2001، 2009 لتنفيذ المادة (26) من الدستور، ويحتوى هذا القانون على أحكام تلزم البلديات لضمان مصالح الفقراء، فهى عملية تشاركيه غير تمييزية لتطوير العشوائيات وهى قائمة على مبادئ الحكم الرشيد.
آفاق جديدة
إلا أن التحول السياسى الكبير جاء فى عام 2004 مع إطلاق السياسة الشاملة لتطوير العشوائيات أو المستوطنات غير الرسمية (UISP) والتى بدأت بتنفيذ برنامج Break New Ground»” (BNG) أو «آفاق جديدة» وهى خطة شاملة لتطوير العشوائيات تهدف إلى زيادة معدلات تسليم المساكن ذات المواقع الجيدة والجودة الملائمة من خلال ابتكارات مختلفة وبرامج الإسكان القائمة على الطلب والمشروعات، وفى هذا الإطار، التزمت الإدارة الحكومية، بالإسراع في تسليم المساكن باعتبارها إستراتيجية رئيسية للتخفيف من حدة الفقر، وخلق فرص العمل، ومكافحة الجريمة، وتعزيز التماسك الاجتماعى وتحسين نوعية حياة للفقراء، وضمان الملكية، والاستفادة من النمو في الاقتصاد، ودعم أداء سوق العقارات السكنية، والتمتع باستخدام السكن كأداة لتنمية العشوائيات.
وكشفت وزارة المستوطنات البشرية عن أن برنامج (BNG) ما هو إلا نتاج تقييم برامج الإسكان الوطنية السابقة، بعد الاعتراف بعدة عواقب غير مقصودة، منها بناء مساكن رديئة، وعدم المشاركة المجتمعية والفساد والتباطؤ فى تسليم المساكن ونقص الميزانيات ومحدودية مشاركة القطاع العام وتزايد السكان مع استمرار نمو العشوائيات.
واستكملت السياسة الشاملة لتطوير العشوائيات أو المستوطنات غير الرسمية (UISP) بتوفير صكوك الإسكان لتسهيل نظام تسليم المساكن وجعله أكثر مرونة وفعالية واستخدامه كأداة لتحقيق أهداف اجتماعية واقتصادية أوسع نطاقا بما فى ذلك خلق فرص عمل والحد من الفقر. وتقدم هذه السياسة منح معتمدة للبلديات لتنفيذ مشروعات تطوير العشوائيات وتحسين ظروف المجتمعات الفقيرة، فالفكرة الرئيسية لهذه السياسة هو تسهيل تطوير العشوائيات فى مقابل نقل سكان الأحياء الفقيرة إلى المشروعات الجديدة. من هنا، تسعى إلى تحقيق ثلاثة أهداف مترابطة، تأمين الحيازة، وتأمين الصحة والسلامة، وتمكين سكان العشوائيات من خلال العمليات التشاركية.
ويؤكد الفصل (13) من قانون الإسكان الوطنى أن التحدى المتمثل فى تطوير العشوائيات يجب تناوله من منظور عملى فى مواجهة تغيير الحقائق، فمشكلة العشوائيات لا يجب النظر إليها باعتبارها بسيطة وتقزيمها فى «مشكلة الإسكان» ولكن يجب تعريفها فجوهرها هو التغيير الاجتماعى والحل لابد أن يتضمن العديد من الشركاء والتزامات على المدى البعيد وأعباء سياسية.
وأكدت سياسة تطوير العشوائيات (UISP) على أن المنهج المباشر والسريع لإزالة العشوائيات عن طريق «الترحيل القسرى» يؤدى إلى حلول قصيرة الأجل ومؤقته لخطر العشوائيات، فهذه المستوطنات يعاد احتلالها مرة أخرى، لذلك تتبع سياسة تطوير العشوائيات منهج غير مباشر يأخذ بالأسباب الهيكلية لتكوين العشوائيات ويعتمد على التحالف مع القطاعات المختلفة لإيجاد حلول مستدامة للمشكلة ويتم تنفيذ هذه السياسة من خلال أربع مراحل: هى، المشاركة المجتمعية حيث تعد مشاركة المجتمعات الفقيرة فى رفع مستوى أحيائهم من الأجزاء الأساسية لهذه السياسة، ثم توفير الخدمات الأساسية، والأمن الاسكانى، والتضامن الاسكانى.
«zero» عشوائيات
وقد تنافست حكومات المقاطعات وعمداء المدن خلال السنوات الأخيرة على انجاز هدف «أمة خالية من العشوائيات»، إلا أن بعض المقاطعات تبنت أساليب قمعية فى القضاء على العشوائيات، كمقاطعة كوازولو ناتال التى أصدرت قانون القضاء ومنع إعادة ظهور العشوائيات من عام 2007. ويتضمن القانون التدابير القمعية فى عمليات الطرد من هذه المستوطنات، وتشديد عقوبات تجريم الاستيلاء على الأراضي وفرض إجراءات أمنية للوقاية ومنع تشكيل مستوطنات غير رسمية جديدة، إلا أن هذا القانون واجه مقاومة محلية، حتى قامت المحكمة الدستورية بتعديله لمنع الطرد والاستيلاء غير المشروع على الأراضى (PIE)، وتحول المشروع الرائد الوحيد، «N2 Gateway» الذي كان يعتزم في البداية تطوير العشوائيات بنهاية عام 2014، إلى إزالة «الأحياء الفقيرة» وإعادة البناء فقط.
وفي عام 2009 قامت الإدارة الحضرية لمقاطعة جوتنج بصنع سياسات تعتمد على إقامة روابط واضحة جدا بين إزالة العشوائيات والقدرة التنافسية الحضرية. وتنص هذه السياسة على أن القضاء على العشوائية هو جانب مهم بالنسبة لفكرة «المدينة العالمية». وخلال عام 2010، أعلن الرئيس زوما بصورة مفاجأة هدفا جديدا، وهو تطوير أربعمائة ألف وحدة من العشوائيات (من أصل ستمائة وحدة). وقام وزير الإسكان السابق طوكيو سكسويل، بتحديد قائمة بالمستوطنات المختارة مع استمرار الاهتمام بتشديد الإجراءات على الاستيلاء بالقوة على الآراضى. إلا أن هذا الأمر مثل مصدر قلق خطير للمجموعات المدافعة عن الحقوق فتحسين الحياة أو تأمين مكان في المدينة التنافسية لمجموعة من الفقراء يأتى على حساب إغلاق المدينة أمام الآخرين.
منهج الشراكة
فقد واجهت سياسة تطوير العشوائيات منذ عام 2004 العديد من التعديلات، واعتبر أن مشاريع التطوير ينبغي التعامل معها على أساس الأولوية، وهذا يفسر لماذا يجب أن تطبق سياسة تطوير العشوائيات على أنواع مختلفة من العشوائيات. إلا أن تعديل هذه السياسة كان من المتصور أن يتبنى منهج الشراكة وعدم الاعتماد على الحكومة المركزية او حتى حكومات المقاطعات والعمد فقط فهناك دور للمدن وللمنظمات غير الحكومية، كذلك تحديد المساحات التى يمكن الانتقال إليها، وتطوير ترتيبات الحيازة للمساكن والاراضى وتفعيل دور الجامعات فى المشاركة فى تصميمات المشروعات، هذا إلى جانب طرح أنواع مختلفة من المساكن مع الأخذ فى الاعتبار وسائل النقل والمسافات بين المشروعات السكنية ومقرات العمل.