الدكتور عادل عامر يكتب عن:دور النيابة الادارية في مكافحة الفساد

تلعب النيابة الإدارية دورا هاما في مكافحة الفساد الاداري. فهي هيئة قضائية طبقا للدستور والقانون تؤدي واجباتها بطريقة مستقلة دون أن تخضع لأي تأثير.
وتقوم بدورا هاما ليس فقط في التحقيق في الوقائع التي تنطوي على الفساد الإداري ، ولكن أيضا في منع هذا الفساد. و تحقيقاتها لا تتوقف عند تحديد مسؤولية الموظفين ، ولكنه يمتد لكشف الثغرات المؤدية إلى الفساد في قوانين العمل والنظم أو التطبيقات. في كل حالة تصدر توصيات وتدابير مناسبة ، مثل استبعاد الموظفين من وظائف معينة ، على سبيل المثال القيام بواجباتهم المالية أو المشاركة في الأنشطة المتصلة أو المناقصة مزايدة أو تكليف الهيئة الإدارية مع التحقيق في أنشطة معينة أو إنشاء ضوابط محددة لتنظيم واحد من القطاعات ، الخ.
النيابة الإدارية كما تساهم في رفع مستوى الوعي حول الفساد والخمسين عواقب وسبل مكافحته ، فقد مثلت لنجاح ما يزيد على 55 عاما سبيل المثال في مجال مكافحة الفساد ومنعه.
(حيث تعيين هيئة قضائية مستقلة لإجراء تحقيق إداري والتحقيقات المالية توفر ضمانة فعالة للمواطنين والموظفين على حد سواء ، و يمنع ممارسة أي ضغوط سياسية أو حزبية أو رئاسية في مثل هذه التحقيقات)
وكذلك في البلدان التي لديها قوة عاملة كثيفة (حيث أنه لن يكون من المتصور ، في حالة أن الإداري جهاز ضخم أو قد شهدت زيادة في العدد ، والدعوة إلى اعتماد سياسات التطبيق الإجراءات الجزائية لإخطارات الواردة من الموظفين والمواطنين.
فقد أوضح قانون الخدمة المدنية رقم 81 لسنة 2016، للعاملين المدنيين بالدولة، بالجهاز الإداري للدولة، والذي يضم 732 جهة حكومية وهيئة، ولائحته التنفيذية أن اختصاص النيابة الإدارية في التحقيق مع شاغلي الوظائف القيادية بالجهات الحكومية التابعة للجهاز الإداري للدولة، ينحصر في التحقيق في المخالفات المالية التي يترتب عليها ضياع حق من حقوق الدولة المالية، وكذلك التحقيق في أي مخالفة تحال إليها وتكون، لها بالنسبة لهذه المخالفات السلطات المقررة للسلطة، المختصة، في توقيع الجزاءات، أو الحفظ.
نصت المادة 197 من الدستور الحالي على تخويل النيابة الادارية سلطة توقيع الجزاءات التأديبية، التي تملك السلطة المختصة بالجهات والمصالح الحكومية توقيعها على العاملين الخاضعين لها ، وجعل إنفاذ هذا الاختصاص الذى تقرر لها بموجبه رهينا بصدور قانون من السلطة التشريعية، على نحو يضع القواعد ويعين الضوابط والشروط التي يجب التقيد بها عند ممارسة هذه السلطة، إلا أنه لم يصدر حتى الآن التنظيم القانوني الذى ينظم هذه المسألة، وبالرغم من ذلك اصدر رئيس النيابة الادارية القرار رقم- 429 لسنة 2015 – في شأن لجان التأديب والتظلمات، وتناول في نصوصه تنظيما لإصدار النيابة الادارية لقرارات الجزاءات التأديبية ومباشرة الطعون الموجهة اليها من المتظلمين منها ، مما يثير التساؤل ، هل هذا القرار له سند دستوري وظهير تشريعي ؟
الاجابة: انه ليس قانونا صادرا من البرلمان كما أنه لا ينطبق عليه لائحة تنفيذية بقانون، وبالتالي ليس له من اثر قانونى لأنه لا يسوغ تطبيق هذا القرار بذاته، الا اذا أفرغ المشرع المادة الدستورية التي تعطى النيابة هذا الاختصاص في نص تشريعي واضح ، ولا ينال من ذلك ما نص عليه القانون رقم -81 لسنة 2016 – بشأن الخدمة المدنية والذى صدر بعد صدور قرار رئيس النيابة المذكور ، باختصاص النيابة الإدارية بتوقيع الجزاءات التأديبية، لأنه أشار بديباجته الى القانون رقم 117 لسنة 1958 ، بإعادة تنظيم النيابة الادارية والمحاكمات التأديبية ،الذى لم يتم تعديله لإفراغ المادة 197 الدستورية به ، ومن ثم لا يعد هذا القانون سندا للقول بمشروعية القرار 429 لسنة،2015
مما يفتح المجال أمام من صدر بشأنهم قرارات تأديبية من النيابة الادارية للطعن عليها امام مفوضي الدولة والقضاء لإلغائها أن المحاكم التأديبية تنظر الدعاوى التأديبية التي تقيمها النيابة الادارية بقرارات الاتهام التي استقرت الأحكام على أنها قرارات قضائية، وهو ما يتضح معه أن اتخاذ محكمة الطعن معيارا لتحديد طبيعة القرار ليس معيارا صحيحا، وأن الاختصاصات التي تمارسها الهيئة في مجال تأديب الموظفين كلها ذات طبيعة قضائية.
أن القرارات الصادرة من النيابة بتوقيع الجزاءات هي قرارات قضائية، لأن القرار في جميع مراحله قد اشترك فيه أعضاء هيئة قضائية كفل لهم الدستور والقانون الاستقلال والنزاهة وهو ما لا يتوافر لجهة الإدارة.
أن اعتبار قرارات التأديب الصادرة من الهيئة "إدارية" يخالفه المادة 5 من الدستور، حيث إن إسباغ الصفة الإدارية على قرارات هيئة قضائية تباشر ولايتها الدستورية والقانوني، يفرغ القرار القضائي من مفهومه الدستوري، ويخضعه لرقابة السلطات الإدارية التنفيذية ، بما يهدم مبدأ الفصل بين السلطات المقرر دستوريا.
وعن خضوع القرارات التأديبية لرقابة الجهاز المركزي للمحاسبات أن المساواة بين مرتبة قرار الجهة الإدارية وقرار النيابة الإدارية يخالف المادتين 5، 197 من الدستور، وما انتهت اليه المحكمة الادارية العليا من إضفاء الصفة القضائية على قرارات الاتهام الصادرة من النيابة الادارية، وهو الأمر المستقر عليه ولا خلاف حوله، وهو ما يتصادم مع المستقر فقها وقضاءً.
حسم قسم الفتوى والتشريع بمجلس الدولة حالة الجدل التي أثارها القرار الذى عممته هيئة «النيابة الإدارية» على «المحافظين» بأنها «سلطة تحقيق.. واتهام.. وتوقيع الجزاء والتظلم منه».. الأمر الذى دفع «المحافظين» إلى طلب رأى مجلس الدولة والذى أفتى بأن مجلس الدولة هو صاحب الاختصاص الأصيل للمحاكمات التأديبية والتظلم منها، وأن هيئة النيابة الإدارية «سلطة تحقيق» طبقا للدستور وليس من اختصاصها توقيع «الجزاءات التأديبية» على الموظفين أو تشكيل «مجالس تأديب» لنظر تلك الجزاءات.. وأن توقيع الجزاء ينعقد ل «السلطة المختصة» بالجهة التي يتبعها الموظف طبقا لقانون الخدمة المدنية عدا ما تحيله السلطة المختصة بالمحافظة إلى النيابة الإدارية.
وقد حسمت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة برئاسة المستشار يحيى راغب دكرورى النائب الاول لرئيس المجلس اللغط الدائر بين موظفي الدولة من اختصاص النيابة الإدارية بتوقيع الجزاءات على الموظفين وتشكيلها لمجالس تأديب تنظر تلك الجزاءات والتي انتهت بتأييد رأى ادارة فتوى مجلس الدولة لوزارة التنمية المحلية برئاسة المستشار حسن عبد العزيز نائب رئيس المجلس فيما يلي:
أولاً: انعدام قرارات الجزاءات التأديبية الصادرة عن لجان التأديب بالنيابة الإدارية المشكلة تطبيقًا لقرار رئيس هيئة النيابة الإدارية رقم (429) لسنة 2015، وقراره رقم (129) لسنة 2016 فى حالات الموظفين المتظلمين من توقيع الجزاء التأديبي عليهم من النيابة الادارية وعدم الاعتداد بها وعدم جواز التظلم من تلك القرارات أمام لجان التأديب المؤلفة من اعضاء النيابة الادارية – طبقًا لهذين القرارين.
ثانيًا: أن الاختصاص بتوقيع الجزاءات التأديبية على الموظفين بالمحافظات والجهات التابعة لها ينعقد للسلطات المختصة بهذه الجهات طبقًا لقانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم (81) لسنة 2016، فيما عدا المخالفات التي تقدر السلطة المختصة بالمحافظة إحالتها إلى هيئة النيابة الإدارية، فيكون الاختصاص بتوقيع الجزاء التأديبي فيها أو الحفظ للمستشار رئيس الهيئة، دون غيره.
ثالثًا: عدم التزام المحافظين بإصدار أي منشورات بشأن إلزام الجهات التابعة للمحافظة بالتظلم من قرارات لجان التأديب المشار إليها إلى لجان التظلمات بالنيابة الإدارية. أن هيئة النيابة الادارية طبقا للدستور هي سلطة تحقيق وان من ضمانات التحقيق الراسخة هي عدم الجمع بين سلطة الاتهام والتحقيق وسلطة توقيع الجزاء
وقالت الفتوى انه لا ينال من ذلك ما نصت عليه المادة 197 من الدستور والتي منحت النيابة الادارية السلطة الجهة الادارية للموظف في توقيع الجزاء ات التأديبية فضلا عن سلطة التحقيق حيث ان النص الدستوري قد فرق بين نوعين من المخالفات التي تجرى التحقيق فيها وتوقع الجزاء وهى المخالفات التي تحال اليها فقط من الجهة الإدارية ولا يجوز تفعيل ومباشرة هذه الاختصاصات الا بموجب قانون يقره مجلس النواب – وهو مالم يحدث – ومن ثم ينعدم قرار رئيس هيئة النيابة الادارية رقم 429 لسنه 2015 بتعديل اختصاصات الهيئة لتكون سلطتي تحقيق ومحاكمة .
إن المستشار رئيس هيئة النيابة الإدارية أصدر القرار رقم (429) لسنة 2015 المشار إليه استنادًا إلى قانون الخدمة المدنية الصادر بالقرار بقانون رقم (18) لسنة 2015، واكتفى مجلس النواب باعتماد نفاذ هذا القانون فقط حتى 20/1/2016، ومن ثم يكون هذا القانون قد سقط بانقضاء هذه المدة، وصار كأن لم يكن، ويمتد ذلك بطبيعة الحال إلى اللوائح والقرارات الصادرة استنادًا إلى هذا القانون.