ننشر ملاحظات «تشريع مجلس الدولة» على مشروع اللائحة الطلابية

القسم يثير شبهة عدم دستورية تحصيل رسوم الأنشطة الطلابية دون تحديد الخدمات المقابلة لها
أعلن قسم التشريع بمجلس الدولة، برئاسة المستشار مهند عباس، ملاحظة على مشروع اللائحة الطلابية، وقرر إرسالها إلى مجاس الوزراء، لاستكمال إجراءات استصدارها.
وذكر القسم، في ملاحظته، أن مشروع اللائحة ورد خلواً من المذكرة الإيضاحية له؛ بالمخالفة لنص المادة (101) من اللائحة الداخلية لمجلس الدولة، الصادرة بقرار الجمعية العمومية رقم 1 لسنة 2011.
وأضاف أن المشروع خلوًا أيضًا من كتاب المجلس الأعلى للجامعات، بالموافقة عليه؛ بالمخالفة لنص المادة 196 من قانون تنظيم الجامعات، الصادر بالقانون رقم 49 لسنة 1972، مكتفيًا بالإشارة إليها بديباجته فحسب، دون ذكر تاريخ جلسة تلك الموافقة.
وأشار إلى أنه لاحظ عند مطالعة تطور التاريخ التشريعي لتنظيم الاتحادات الطلابية بالجامعات المصرية، أن تنظيمها كان يأتي دائمًا في صورة قرارات جمهورية منفصلة عن قانون تنظيم الجامعات المشار إليه، ولائحته التنفيذية، إلى أن استشعر المشرع – وحسنًا ما فعل - أهمية تنظيمها ضمن أبواب اللائحة التنفيذية ذاتها، كإحدى ركائز تعميق أسس الديمقراطية في نفوس الطلاب بحسبانها نافذتهم التي يتلمَّسون من خلالها المشاركة في الحياة العامة وممارسة الأنشطة الطلابية المختلفة، فَضمَّنها صُلب موادها بالقرار الجمهوري رقم 265 لسنة 1979، ثم أجرِي عليها عدة تعديلات بالقرارات الجمهورية المتعاقبة بدءًا بالقرار رقم 378 لسنة 1984، ومرورًا بالقرار رقم 340 لسنة 2007، وانتهاءً بالقرار رقم 23 لسنة 2013 (محل التعديل)، إلا أن البين من استقراء هذه القرارات أن جميعها لم تُعرض على قسم التشريع لمراجعتها.
وبناءً على ما تقدم، ارتأى القسم انطلاقًا من الدور الذي يقوم به منذ إنشائه بموجب القانون رقم 112 لسنة 1946، وما أقره الدستور بالمادة (190) منه؛ من اختصاص مجلس الدولة بمراجعة وصياغة التشريعات بغير تخصيص في إطار من التعاون الواجب بين السلطات في الدولة، ولا شك أن هذا التعاون فرضته الحاجة لتبصرة سلطة إعداد مشروعات القوانين والقرارات ذات الصفة التشريعية، أو سلطة اقتراحها أو مناقشتها بحسب الأحوال بالمخاطر المحتملة كافة التي تحيط بالمشروعات المشار إليها، سواء بطريق المقابلة لنصوص الدستور؛ فتتكشف بذلك الشبهات الجدية لعدم الدستورية مما يستوجب حذفها، أو بطريق الإحاطة بالمعالجات القائمة في الواقع التشريعي مما يستلزم حتمية التعديل؛ فيزول التعارض أو التناقض أو التداخل بين التشريعات، ويتحقق فهم أوسع للموضوعات محل المعالجة، وذلك كله وفقًا لمعايير استقر عليها العمل، واستخلِصت في شأنها مبادئ راسخة، استوى على قمتها مبدأ عدم تدخل مجلس الدولة في نطاق السلطة التقديرية للمشرع.
وأكد القسم، أنه تبين له من مطالعة مواد المشروع الوارد أنها تناولت بالتعديل القرار رقم 23 لسنة 2013، المشار إليه دون إعادة تنظيم النشاط الطلابي بالجامعة كما ينبغي، ومن ثم الاتحادات الطلابية؛ فجاءت العديد من مواده مشتملةً على فقرات لا تجمعها وحدة الموضوع، وقاصرة عن شمول تنظيم ما تناولته بشكلٍ واف، فضلاً عن عدم تحقق الانسجام والتناغم التشريعي فيما بينها، مما يَخشى معه القسم أن يصدر المشروع الوارد غامضًا في أحكامه، وغير ملبيًا للآمال والطموحات المرتقبة له؛ لذا فقد ارتأى القسم - إنفاذًا لصريح نص المادة (190) المشار إليها - إعادة ضبط وصياغة شاملة لكافة أحكام المشروع الوارد وفقًا للأسس القانونية السليمة سواء من حيث الشكل أو الموضوع، ومن حذف ودمج بعض المواد والعبارات أو الجمل، وأن تستبدل ببعض العبارات التي انطوت عليها أحكامه عبارات أوفق، وأمعن في الدلالة عن المعنى المقصود منها، بما يزيل أدنى لبس، ويمنع في الوقت ذاته شبهة التعارض بين الأحكام التي انتظمها المشروع بعضها البعض، وإعادة ترقيم وتبويب وتنسيق كافة مواده بما يتحقق معه الانسجام الذاتي للمعنى المقصود منها، وذلك كله بما يتسق مع الصياغة القانونية السليمة والمنضبطة.
وبناء على ما سبق قرر القسم إضافة القانون رقم 8 لسنة 2015، في شأن تنظيم قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين، وقانون الرياضة الصادر بالقانون رقم 71 لسنة 2017، إلى ديباجة مشروع اللائحة؛ لانعكاس أحكامهما عليها.
وأرتأى القسم دمج المادتين الأولى والثانية من اللائحة في مادة واحدة، مع إعادة تنظيم وترتيب ما تضمنتا من أحكام؛ نظرا لأن مشروع اللائحة استبدل بالمادة الأولى منه كافة مواد الباب الثامن (الاتحادات الطلابية) من اللائحة التنفيذية المشار إليها، في حين جاءت المادة الثانية بإضافة 16 مادة مكررة إلى بعض مواد الباب المبينة آنفًا، وذلك على خلاف ما استقرت عليه قواعد الصياغة التشريعية السليمة والمنضبطة؛ بحسبان أن هذا الباب قد ورد في ختام اللائحة، وأن الاستبدال قد ورد على كافة مواده، فضلاً عن أن المواد المضافة تترابط وتتضافر موضوعًا والمواد المستبدلة به، وليست لها أي انعكاسات أو صدى خارج أحكام هذا الباب.
وفي المادة الخاصة بالتعريفات قرر القسم استبدال عبارة «القيم الجامعية الأصيلة» الواردة بتعريف الاتحادات الطلابية، بعبارة «الأعراف الجامعية»؛ اتساقًا ونص المادة (96) من قانون تنظيم الجامعات المشار إليه.
كما أعاد القسم صياغة التعريف الخاص بالهيئة الإدارية المعاونة ليكون على النحو الآتي «تشكل من بين موظفي رعاية الشباب بناءً على ترشيح من مجلس الاتحاد وموافقة السلطة المختصة، وذلك لشغل وظائف أمين صندوق، سكرتارية، مراجع حسابات، كاتب حسابات، أمين مخزن، مندوب صرف، كاتب شطب، عامل خدمات معاونة»، وذلك لضمان دقة وحُسن الصياغة، اللائحة المالية: تم حذف هذا التعريف؛ لعدم انعكاس أي صدىً له على أحكام المشروع الوارد.
كما قرر القسم حذف بعض التعريفات، منها تعريف السنة المالية لوروده ضمنًا بالمادة (334) من المشروع المرفق، وتعريف «رؤية اتحاد الطلاب»؛ لعدم انعكاس أي صدى له على أحكام المشروع الوارد، ولإعادة صياغته ضمن حكم البند (1) من المادة (319) من المشروع المرفق.
وتم استبدال كلمة (القيم) بكلمة (الأعراف) الواردة بالبند (4)؛ للعلة ذاتها المشار إليها بتعريف (الاتحادات الطلابية) بالمادة (318) المبينة سلفًا.
كما قرر القسم، جمع شتات ما انتظمته مواد المشروع الوارد المشار إليها من تشكيلات متعددة: (مجالس اتحاد طلاب الجامعة والكلية أو المعهد، مؤتمر عام الجامعة، المكتب التنفيذي لكل نشاط لجنة من لجان الأنشطة السبعة على مستوى الجامعة، وكذا على مستوى الكلية أو المعهد، والجمعية العمومية على مستوى الجامعة، والكلية أو المعهد)، وإعادة صياغتها كمادة مستقلة متفردة بأحكامها؛ لوحدة الموضوع والفكرة القانونية التي تنتظمها؛ بحسبان أن هذه المستويات تشكل كيانات الاتحادات الطلابية وهيكلها التنظيمي.
وأعاد القسم، صياغة المادة الخاصة بتشكيل اتحاد الطلاب؛ لإسباغ المزيد من الوضوح والتحديد لكافة مستويات الاتحادات الطلابية، لتكون على النحو الآتي: «يتشكل الاتحاد الطلابي لكل جامعة أو كلية أو معهد من رئيس الاتحاد ونائبه، وأمناء ومساعدي و أمناء لجان الأنشطة السبعة على مستوى الجامعة أو الكلية أو المعهد، والأعضاء المنضمين إلى كل لجنة من هذه اللجان، وذلك من جميع طلاب الكليات والمعاهد الجامعية المقيدين بها لنيل درجة البكالوريوس أو الليسانس»، وتتعدد مستوياته على النحو الآتي: أولاً: لجان الأنشطة الطلابية السبعة.
وقرر القسم، حذف البند الخاص بأن يشمل تشكيل اتحاد طلاب الكلية أو الجامعة لممثل ذوي الاحتياجات الخاصة، وذلك حتى لا يُفهم أن تمثيل ذوي الاحتياجات الخاصة بمجالس الاتحادات المنتخبة وجوبيًا في جميع الأحوال أو أنه من ضمن تشكيل مجلس الاتحاد، واتساقًا وما عنت بتنظيمه المادة (324 مكرر) من المشروع الوارد؛ من أن تمثيل أحد الطلاب من ذوي الاحتياجات الخاصة بمجالس الاتحادات المنتخبة على اختلاف مستوياتها لا يتم إلا في حالة وجود طلاب من ذوي الاحتياجات الخاصة بالجامعة أو الكلية أو المعهد، ولم تسفر الانتخابات عن فوز أيٍ منهم.
كما اقترح القسم أنه قد يكون من الأوفق تحقيقًا للغاية من النص الخاص بنشكيل لجان الأشراف على الانتخابات، وضمانًا للنزاهة والشفافية في أعضاء هذه بلجان بمستوياتها، ومنعًا لتحقق شبهة تعارض المصالح، أن يتم النص فيه على ضرورة ألا توجد صلة قرابة بين عضو اللجنة وبين أي من المرشحين.
وتلاحظ للقسم عدم تحديد نطاق الوظائف التي سيتم اختيار «رئيس اللجنة الانتخابية» من بينها، لذا يرى القسم ضرورة تحديد ذلك على وجه الدقة، تحقيقًا للمزيد من الوضوح التشريعي.
6- المادة (324) من المشروع المرفق والتي تقابلها المادة (320 فقرة ثانية) من المشروع الوارد:
وعدّل القسم، من المادة الخاصة بشروط ترشح الطلاب في الانتخابات، حيث تبين له أن الجزاءات المنصوص عليها في بعض بنود هذه المادة لا تتناسب من حيث الجسامة والحرمان النهائي لحق الطالب في الترشح لعضوية لجان الاتحادات، لا سيما وأن النص على نحو ما ورد قد يثير شبهة عدم الدستورية؛ بحسبانه يُشكل عائقًا من تشجيع الشباب على العمل الجماعي والتطوعي، وتمكينهم من المشاركة في الحياة العامة التي كفلها الدستور بالمادة (82) منه.
وانعكاسًا لإضافة قانون الكيانات الإرهابية في ديباجة اللائحة، قرر القسم إدراج عبارة «ألا يكون مدرجًا على قائمة الإرهابيين وفقًا لأحكام القانون رقم 8 لسنة 2015 المشار إليه» بعبارة «ألا يكون منتميًا إلى أي تنظيم أو كيان أو جماعة إرهابية مؤسسة على خلاف القانون» الواردة بالبند (6)؛ بحسبان أن معيار (الانتماء) فحسب ليس منضبطًا ويثير اللبس والغموض حول كيفية وحقيقة ثبوته، وذلك على النقيض تمامًا من معيار (الإدراج بقائمة الإرهابيين وفقًا لأحكام القانون المشار إليه)، والذي لا يتم إلا بموجب قرار صادر من إحدى دوائر الجنايات بمحكمة استئناف القاهرة، بعد الاطلاع على التحقيقات والمستندات المؤيدة لذلك، وهو ما يمثل ضمانة قضائية يمكن التعويل عليها في حرمان الطالب من الترشح لعضوية لجان الاتحادات متى تحققت موجباته، ويزيل شبهة عدم الدستورية التي قد تكتنف هذا البند.
وقرر القسم، حذف الشرط الخاص بضرورة أن يكون الطالب الراغب في الترشح في الانتخابات مسددًا لرسم نشاط الاتحاد، الواردة بالبند (3) من المشروع الوارد؛ ذلك أن البين من استقراء نص المادة (327 مكرر) من المشروع ذاته أن ذلك الرسم يُحَصَّل من جميع الطلاب المصريين والوافدين المقيدين بمرحلة البكالوريوس والليسانس سنويًا بنسبة 3% بحد أدنى20 جنيهًا لقاء الخدمات والأنشطة الاجتماعية والثقافية والرياضية والفنية وغيرها، دون أدنى تحديد لتلك الخدمات، وهو ما يصم هذا البند بعيب عدم الدستورية لمخالفته لما تواتر عليه قضاء المحكمة الدستورية العليا في هذا الصدد من أن «الضريبة فريضة مالية تقتضيها الدولة جبرًا من المكلفين بأدائها إسهاما منهم في الأعباء العامة، ودون أن يقابلها نفع خاص يعود عليهم من جراء التحمل بها، في حين أن الرسوم تكون مقابل خدمة محددة يقدمها الشخص العام لمن يطلبها، ودون تلازم بين قدر الرسوم وتكلفة الخدمة، كما يتمايزان في أن الضريبة، لا يجوز فرضها أو تعديلها أو إلغاؤها إلا بقانون، في حين أن الرسوم يكون إنشاؤها في الحدود التي بينها القانون؛ وذلك حتى لا تكون الرسوم مجرد وسيلة جباية لا تقابلها خدمات حقيقية يحصل عليها من يدفعها، ولا يتأتى ذلك كله إلا بمسلك متوازن من المشرع».
وشدد على أن تحصيل ذلك الرسم جبرًا على النحو المشار إليه يقترب به في حقيقته إلى ضريبة لم تتقرر بالأداة القانونية السليمة بالمخالفة لنص المادة (38) من الدستور.
وأهاب قسم التشريع -في معرض ملاحظاته- بالسلطة التشريعية أو السلطة القائمة على إعداد مشروعات القوانين أو اقتراحها؛ ضرورة النهوض بإدخال تعديل قانون تنظيم الجامعات المشار إليه بما يتفق وأحكام الدستور الحالي، لاسيما المادة (196) منه والتي فوضت اللائحة في تحديد رسوم الخدمات الطلابية دون وضع حدٍ أقصى لها أو تحديد لطرق وأدوات تحصيلها، وذلك حتى يكون نص هذه المادة متسقًا وأحكام المحكمة الدستورية العليا الصادرة في هذا الشأن.
وفي المادة الخاصة بالطعن على المرشحين، أضاف القسم، عبارة «لكل ذي مصلحة» إلى مستهل هذه الفقرة؛ لإتاحة سبل الطعن أمام الكافة (مرشحين وطلاب وغيرهم) ممن توفرت لديهم مصلحة في الطعن على قائمة المرشحين المبدئية.
وأضاف القسم، عبارة «أثناء عمليتي الاقتراع والفرز، ويمنع من الحضور في حالة الإخلال بنظام عمل اللجنة» عقب عبارة (ويسمح بحضور المرشح نفسه أو وكيلٍ عنه)؛ ترسيخًا لمبدأ شفافية ونزاهة العملية الانتخابية، ولإسباغ المزيد من الوضوح على صياغة النص.
كما استبدل القسم، عبارة «ويحق لكل مرشح الطعن على نتائج الفرز في أول يوم عمل تالٍ لإعلان النتيجة أمام اللجان العليا لللإشراف على الانتخابات كل فيما يخصه، على أن يتم الفصل في الطعن في أول يوم عمل تالٍ على تقديمه» بعبارة «وتتولى اللجان العليا كل فيما يخصه الإشراف على الانتخابات ومسؤولية الفحص والبت في الطعون»؛ بحسبان أن المشروع الوارد لم يتعرض بالتنظيم لمواعيد الطعن والفصل فيه؛ ولضبط ودقة الصياغة.
وأضاف القسم، عبارة «وعند التساوي يتم إجراء قرعة علنية في ذات اليوم» في نهاية الفقرة الفقرة الخاصة بإعلان النتائج؛ لسد القصور التشريعي؛ بحسبان أن النص الوارد قد خلا من بيان الإجراء الواجب اتباعه في حالة تساوي المرشحين على مقعدي رئيس الاتحاد، ونائبه في مرحلة الإعادة، وذلك قياسًا واستصحابًا لذات الحكم المنصوص عليه في المادة (322) من المشروع الوارد.
واستحدث القسم، مادة جديدة مستقلة لتنظيم الإجراءات التاليه على إسقاط العضوية من الاتحادات الطلابية جديدة ليجري نصها على النحو الآتي: «في جميع حالات إسقاط العضوية أوسحب الثقة عن رؤوساء الاتحادات أو نوابهم أو الأمناء أو الأمناء المساعدين أو تحقق إحدى حالات انتهاء العضوية في شأنهم، يتم انتخاب بديلٍ لهم خلال 15 يومًا من تاريخ خلو المنصب ممن تنطبق عليهم شروط الترشح، وتعاد الانتخابات وفقًا للإجراءات المنصوص عليها في هذه اللائحة».
كما أضاف القسم، عبارة «ويجوز لثلث عدد أعضاء الجمعية سحب الثقة من مجلس الاتحاد أو أحد أعضائه، وفي هذه الحالة يصدر القرار بسحب الثقة بأغلبية ثلثي أعضائها»، لورود حكمها كاختصاص من اختصاصات الجمعية العمومية الواردة بالمادة (330) من المشروع الوارد.
وقرر القسم، حذف المادة (326 مكرر 2) من المشروع الوارد ونقل حكمها كفقرة أخيرة في المادة (332) من المشروع المرفق، لتجرى صياغتها على النحو الآتي: «وتنتهي العضوية في حالة فقد أحد شروط الترشح أو الاستقالة أو التخرج أو الوفاة» لضبط وإحكام الصياغة بشمول كافة حالات فقد شروط الترشح وعدم قصرها على حالة الرسوب فحسب؛ وكذا لتشمل حالة تخلي أي كادر طلابي عن منصبه.
وأزال القسم من بين اختصاصات الاتحادات الطلابية البند الخاص بمتابعتها لسير العملية التعليمية والمشاركة في وضع الجداول الدراسية وجداول الامتحانات؛ باعتبار أن المشرع أناط بمجلس الكلية أو المعهد وحده دون غيره تنظيم أعمال الامتحانات، وفقًا لنص البند(12) من المادة (41) من قانون تنظيم الجامعات المشار إليه.