دراسة قانونية تؤكد صعوبة عزل النائب العام الحالي

أحمد عبد المحسن - باحث دكتوراه بحقوق القاهرة
أصدرت محكمة استئناف القاهرة- دائرة رجال القضاء حكمها في الدعوى رقم 3980 لسنة 129 قضائية، انتهت فيه إلى إلغاء قرار رئيس الجمهورية رقم 386 لسنة 2012 الصادر بتعيين النائب العام الحالي المستشار طلعت إبراهيم عبد الله، واعتباره كأن لم يكن مع ما يترتب على ذلك من آثار، وقد أثار هذا الحكم لغطًا وجدلًا واسعًا وانقسامًا بين مؤيد ومعارض، ومن خلال قراءة متأنية لحيثيات الحكم وأسبابه ومنطوقه يمكن القول أن المحكمة قد أسست قضائها على عدة أسس، يمكن إجمالها في الآتي:-
(1) استندت المحكمة إلى أن هناك مجموعة من المبادئ يتعين أن تلتزم بها الدساتير والإعلانات الدستورية، تُسمى بالمبادئ فوق الدستورية، ولا يجوز مخالفتها أو الخروج عنها، وفي مقدمة تلك المبادئ فوق الدستورية مبادئ حقوق الإنسان وحرياته الأساسية، والتي من بينها الحق فى التقاضى، وحظر تحصين أى عمل أو قرار من الطعن عليه أمام سلطة قضائية، ومن ثم اعتبرت المحكمة أن نص المادة الثانية من الإعلان الدستوري الصادر عن رئيس الجمهورية في 21/11/2012 مخالفًا للمبادئ فوق الدستورية، فيما نصت عليه من اعتبار الإعلانات الدستورية والقوانين والقرارات الصادرة عن رئيس الجمهورية منذ توليه السلطة وحتى نفاذ الدستور نهائية ونافذة بذاتها غير قابلة للطعن عليها، ولا يجوز التعرض للقرارات بوقف التنفيذ أو الإلغاء.
ومن ثم فقد اعتبرت المحكمة تحصين قرار رئيس الجمهورية بتعيين النائب العام الحالي من الطعن عليه بالإلغاء أو وقف التنفيذ، لا يُشكل فى ذاته مانعا دستوريًّا أو عائقا قانونيا يحول دون نظر المحكمة للطعن عليه، إذ إن التحصين جاء بأداة قانونية أدنى مرتبة من الدستور، ومخالفًا للمبادئ فوق الدستورية.
(2) تعاطت المحكمة مع الإعلان الدستوري الصادر من رئيس الجمهورية في 21/11/2012م على أنه قرار إداري صادر عن السلطة التنفيذية وليس السلطة التشريعية، واعتباره قرارا جمهوريا بإعلان دستوري، قابل للطعن والإلغاء.
(3) استندت المحكمة إلى أن الإعلانين الدستوريين الصادرين من رئيس الجمهورية في 21/11/2012م، 8/12/2012م لم يتم استفتاء الشعب عليهما، ومن ثم لا ترقى النصوص الواردة بهما لمرتبة النصوص الدستورية التى تحتل المرتبة الأولى في السُلم التشريعي وتتمتع بالحصانة القانونية.
(4) ذهبت المحكمة إلى أن استقلال القضاء من المبادئ فوق الدستورية التى يتعين التزام الدساتير بها، ويُعد من الأركان الأساسية لاستقلال القضاء استقلال القضاة فى عملهم بعدم قابليتهم للعزل، وهو ما نص عليه قانون السلطة القضائية من أن رجال القضاء والنيابة العامة عدا معاونى النيابة غير قابلين للعزل، وأن للنائب العام أن يطلب عودته للعمل بالقضاء. ومن ثم فإن النائب العام بموجب الحصانة القضائية يستمر بمنصبه إلى أن يبلغ سن التقاعد، ولا يجوز نقله للعمل بالقضاء أثناء مدة خدمته إلا بناء على طلبه، وحيث إن النائب العام السابق لم يقدم طوال فترة شغله المنصب ما يفيد إبداء رغبته فى العودة للعمل بالقضاء، فإن قرار تعيين النائب العام الجديد قد جاء مفتقدًا لثمة سند دستوري أو قانوني.
كذلك قرار تعيين النائب العام جاء مستندًا للمادة الثالثة من الإعلان الدستوري الصادر في 21/11/2012، والتي تنص على تعيين النائب العام من بين أعضاء السلطة القضائية لمدة أربع سنوات تبدأ من تاريخ شغل المنصب ويسري ذلك على من يشغل المنصب الحالي بأثر فوري، وأن هذه المادة تتضمن مساسًا مباشرًا باستقلال السلطة القضائية وبحصانة النائب العام، وكان من المتعين أن يتم استفتاء الشعب على تلك النصوص لترقى إلى المرتبة المقررة للنصوص الدستورية، ولا يقدح فى ذلك مسمى الإعلان المتضمن لهذه المادة بإعلان دستوري، فهو في حقيقته قرار جمهوري بإعلان دستوري، حسبما ذهبت المحكمة.
(5) لم يتم أخذ رأي مجلس القضاء الأعلى في نص المادة الثالثة من الإعلان الدستوري الخاصة بطريقة تعيين النائب العام وتحديد مدة ولايته، عملا بنص المادة 77 مكرر (2) من قانون السلطة القضائية، وعلى ذلك فإن هذا النص يكون بهذه المثابة مفتقدًا تكييفه القانوني كنص دستوري أو قانوني.
(6) ذهبت المحكمة إلى أن ما نصت عليه المادة 236 من الدستور من إلغاء كافة الإعلانات الدستورية السابقة على إقرار الدستور وحتى تاريخ العمل به، مع نفاذ ما ترتب عليها من آثار، ينسحب فقط على تلك الآثار التى صادفت صحيح الدستور والقانون.
ويمكن إبداء عدة ملاحظات على ما ورد بحكم محكمة الاستئناف على النحو التالي:-
أولًا:- الحكم خالف صراحةً نص المادة 236 من الدستور، والتي تنص على أن تُلغى جميع الإعلانات الدستورية الصادرة من المجلس الأعلى للقوات المسلحة ورئيس الجمهورية منذ الحادي عشر من فبراير سنة 2011 وحتى تاريخ العمل بالدستور، ويبقى نافذا ما ترتب عليها من آثار في الفترة السابقة. فالمحكمة لم تقم إعتبارًا دستوريًا لقرار رئيس الجمهورية بتعيين النائب العام الحالي باعتباره من الآثار القانونية المترتبة على الإعلانات الدستورية الصادرة من رئيس الجمهورية في 21/11/2012، 8/12/2012م.
كما أنه وعلى افتراض التسليم بأن الإعلانات الدستورية الصادرة من رئيس الجمهورية قد صدرت باطلة ومنعدمة في حينها، فإن نص المادة 236 من الدستور أكسبت الآثار المترتبة على تلك الإعلانات شرعية شعبية ودستورية باستفتاء الشعب عليها، ومن ثم أصبحت محصنة وغير قابلة للطعن عليها بأي حال من الأحوال، إذ لا يمكن بحال إهمال الإرادة الشعبية التي هي مصدر كافة سلطات الدولة، فقد استُفتي الشعب على الدستور الجديد وتم إقراره بالموافقة عليه، وكما تقول المحكمة الإدارية العليا فالاستفتاء هو أعلى مظاهر التعبير عن إرادة الشعب، التي لا تحدها قوة وتستعصي على كل رقابة بما فيها رقابة القضاء.
ثانيًا:- تفسير المحكمة للمادة 236 من الدستور فيما تضمنته من إلغاء كافة الإعلانات الدستورية السابقة على إقرار الدستور وحتى تاريخ العمل به، مع نفاذ ما ترتب عليها من آثار، بأن هذا ينسحب فقط على تلك الآثار التى صادفت صحيح الدستور والقانون، هو تفسير يخل بمبدأ الفصل بين السلطات، حيث تُنصِّب المحكمة نفسها رقيبًا على النصوص الدستورية دون وجه حق، متعدية بذلك اختصاصها بإعمال مقتضى النص الدستوري دون تأويل أو تفسير.
ومما تجدر الإشارة إليه أن المادة 191 من دستور 1956، والمُستفتى عليه من الشعب حينها، قد حصَّنت كافة القوانين والقرارات والأحكام التي صدرت من مجلس قيادة الثورة أو من الهيئات التي شكلها المجلس، من الطعن عليها أو المطالبة بإلغائها أو التعويض عنها بأي وجه من الوجوه وأمام أية هيئة كانت، وقد تم الاعتداد بهذا التحصين وإعمال آثار تلك القرارت والقوانين، ولم تخضع مثل تلك النصوص – بطبيعة الحال - لرقابة المحاكم كما رأينا في هذا الحكم.
ثالثًا:- تعَرَّض الحكم بشكل خاطيء للإعلانات الدستورية الصادرة من رئيس الجمهورية بتاريخ 21/11/2012، 8/12/2012، والتي تعتبر عملًا من أعمال السيادة وفقًا لما هو مستقر عليه قضائيًا، فقد تعاطت المحكمة مع تلك الإعلانات على أنها قرارات إدارية صادرة عن السلطة التنفيذية، وقابلة للطعن عليها وإلغائها، إذ سمَّتها المحكمة " قرارات جمهورية بإعلانات دستورية "، واعتبرت النصوص الواردة فيها لا ترقى لمرتبة النصوص الدستورية، لعدم استفتاء الشعب عليها، هو أمر في مجمله مخالف لأحكام الدستور والقانون وما هو مستقر عليه قضائيًا، إذ تنص المادة 17 من قانون السلطة القضائية على أنه " ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة فى أعمال السيادة ..".
فإن كنت أرى أن سلطة إصدار إعلانات دستورية - من حيث الأصل العام – ليست معقودة لأية سلطة دون الرجوع إلى الشعب، سواءً كان رئيس الجمهورية أو من قبله المجلس الأعلى للقوات المسلحة، إلا أن هناك أحكامًا قضائية عده صدرت من القضاء اعتدت بالإعلانات الدستورية دون استفتاء الشعب عليها، ابتداءً بالإعلانات الدستورية الصادرة من مجلس قيادة ثورة 1952، وانتهاءً بما سٌمي "بالإعلان الدستوري المكمل" الصادر من المجلس الأعلى للقوات المسلحة بتاريخ 17 يونيو 2012، والتي قضت فيه محكمة القضاء الإداري بعدم اختصاصها بنظره باعتباره يدخل في نطاق أعمال السيادة، بالرغم من عدم استفتاء الشعب عليه، معتبرة أنه صدر عن المجلس الأعلى للقوات المسلحة بوصفه سلطة حكم على قاعدة الشرعية الثورية لا بوصفه سلطة إدارية، ومن ثم ينسحب على أحكامه ما انسحب على الإعلان الدستورى الصادر فى 30 مارس 2011 المستفتى عليه، وهو ما أكدته أيضًا هيئة مفوضى الدولة مؤخرًا في تقريرها حول الطعون المقامة على الإعلانات الدستورية التي أصدرها رئيس الجمهورية بتاريخ 21/11/2012، 8/12/2012، معتبرة أن تلك الإعلانات أصدرها رئيس الجمهورية بوصفه سلطة حكم لا سلطة إدارة، ومن ثم تخرج عن الاختصاص الولائى لمحاكم القضاء الإدارى ولا يجوز الطعن عليها أمام القضاء.
رابعًا:- الاستناد في تسبيب الحكم إلى ما يُسمى بالمبادئ فوق الدستورية هو استناد جانبه الصواب، ويُعد خروجًا على الأعراف والأحكام القضائية، فهو تسبيب لا أساس له قانونًا، فلا يوجد في الكيان القانوني أو الدستوري ما يُسمى "مبادئ فوق دستورية" حتى يتم الاستناد إليها، كما أنه لا يجوز للقاضي مراقبة الدساتير أو الإعلانات الدستورية - والتي هي أسمى كيان قانوني - وفقًا لهذه المبادئ، فالإرادة الشعبية المتمثلة في الدساتير أو الإعلانات الدستورية، تستعصى على كل رقابة بما فيها رقابة القضاء. بالإضافة إلى أن المعاهدات التي وقَّعت عليها مصر ترتقي فقط لمرتبة القوانين، ولا تسمو إلى مرتبة الدستور.
خامسًا:- اعتبار المحكمة أن عودة النائب العام السابق المستشار عبدالمجيد محمود إلى منصبه كنائب عام يُعد من الآثار المترتبة على إلغاء قرار رئيس الجمهورية بتعيين النائب العام الحالي، يُعد مخالفة صريحة لنصوص المواد 173، 225، 227، 236، ومن ثم يُعد إهدارًا للإرداة الشعبية المتمثلة في الاستفتاء.
فالمادة 173 من الدستور تنص على أن يُعين النائب العام لمدة أربع سنوات أو للمدة الباقية حتى بلوغه سن التقاعد أيهما أقرب ولمرة واحدة طوال مدة عمله، كما تنص المادة 227 على أن أن كل منصب يعين له الدستور أو القانون مدة ولاية محدة يُحتسب بدء هذه الولاية من تاريخ شغل المنصب، كما تنص المادة 225 على أن يُعمل بالدستور من تاريخ إعلان موافقة الشعب عليه فى الاستفتاء.
ولما كان الدستور الجديد قد دخل حيز التنفيذ من تاريخ إعلان موافقة الشعب عليه، وكان من الثابت أن النائب العام السابق شغل المنصب لمدة تزيد عن ست سنوات، فإنه يكون قد استوفى مدة ولايته لشغل المنصب طبقًا لنصوص المواد 173، 227، 236 من الدستور، إذ أن انتهاء مدة شغل النائب العام السابق لمنصبه بمرور أربعة أعوام من الآثار القانونية النافذة والمترتبة على الإعلان الدستوري، والتي تحصنت بإقرار الدستور، ومن ثم فإنه لا ينبغي أن يصدر حكم باسم الشعب أن يجافي ما ارتضاه الشعب وانعقدت عليه إرادته.
سادسًا:- بالرغم من أن حيثيات الحكم قد نصت صراحة على عودة النائب العام السابق إلى منصبه، إلا أن تنفيذ هذا الأمر يتعذر بل يستحيل تنفيذه قانونًا، لاستنفاذ مدة ولايته بالمنصب، والقول بغير ذلك يعصف بالنصوص الدستورية المذكورة. فعلى فرضية القضاء ببطلان تعيين النائب العام الحالي، فإن أقصى ما يمكن ترتيبه على هذا البطلان من آثار هو فراغ منصب النائب العام، وأقصى ما يمكن ترتيبه في حق النائب العام السابق هو اللجوء إلى دائرة طلبات رجال القضاء التي أصدرت الحكم، لتعويضه أدبيًا وماديًا عن الفترة التي قضاها ما بين إصدار الإعلان الدستوري في 21/11/2012 وإقرار الدستور الجديد في 25/12/2012م.
سابعًا:- يثور جدل قانوني حول مدى إلزامية تنفيذ الحكم الصادر بإلغاء قرار تعيين النائب العام، هل يُعد نافذًا بمجرد صدروه، أم أن غير واجب النفاذ لحين الطعن عليه وصدور حكم نهائي من محكمة النقض.
مما تجدر الإشارة إليه أن دائرة رجال القضاء هي دائرة اختصها المشرع القانوني استثناء بنظر الدعاوى الإدارية التي تتعلق بشئون رجال القضاء والنيابة العامة، وقد كانت تتبع محكمة النقض حتى عام 2006، أي كان التقاضي فيها على درجة واحدة، إلا أنه بموجب تعديل قانون السلطة القضائية بالقانون رقم 146 لسنة 2006، وفقًا لنص المادة 83 من القانون تم نقل تلك الدائرة إلى محكمة استئناف القاهرة، وجعل التقاضي فيها على درجتين، حيث يكون الطعن في الأحكام التي تصدر من تلك الدائرة أمام محكمة النقض، خلال ستين يومًا من تاريخ صدور الحكم. ومن ثم فحكم محكمة استئناف القاهرة يُعد حكم محكمة أول درجة، ويكون الطعن عليه كثانى درجة أمام محكمة النقض.
وعلى ذلك، ولما كان قانون السلطة القضائية لم ينص صراحة على أن أحكام تلك الدائرة نافذة فور صدورها، من ثم يصبح هذا الحكم غير نافذًا إلا بفوات مواعيد الطعن عليه بمرور ستين يومًا من تاريخ صدوره أو بصدور حكمًا من محكمة النقض بتأييده، كما أن هذا الحكم غير مشمول بالنفاذ المعجل، ومما يدلل على صحة ذلك من الناحية الواقعية أن وزارة العدل ترفض تنفيذ الأحكام الصادرة من دائرة رجال القضاء لصالح القضاة في دعاوى البدلات والرواتب، لحين صدور أحكام نهائية من محكمة النقض.
ثامنًا:- ما يُثار من وجهة النظر الأخرى حول وجوب تطبيق القواعد العامة في قانون المرافعات من أنه لا يترتب على الطعن بالنقض وقف تنفيذ هذا الحكم، ولا يُوقف التنفيذ إلا إذا أمرت محكمة النقض بوقفه مؤقتا إذا طُلب ذلك في صحيفة الطعن وكان يُخشى من التنفيذ وقوع ضرر جسيم يتعذر تداركه، وفقًا لنص المادة 251 من قانون المرافعات. أرى أن هو القول مردود عليه بأن الدعاوى الخاصة بدائرة رجال القضاء والحكم الماثل تنطبق عليه النصوص الخاصة في قانون السلطة القضائية وليس قانون المرافعات، كما أن محكمة النقض فى قانون المرافعات هي محكمة قانون وليس محكمة موضوع، أما في المنازعات الخاصة بدائرة رجال القضاء فهي محكمة واقع وموضوع ومحكمة ثان درجة وفقًا لقانون السلطة القضائية، ومن ثم فإن هذا الحكم يكون غير واجب النفاذ إلا إذا أصبح نهائيًا.
وأعتقد أن عدم حسم هذا الأمر بالنص عليه صراحة في قانون السلطة القضائية هو ما أحدث حالة التضارب في الأراء القانونية على النحو المذكور، راجيًا المشرع النص صراحة في قانون السلطة القضائية الجديد على اعتبار الأحكام الصادرة من تلك الدائرة غير واجبة النفاذ إلا إذا أصبحت نهائية.
وأخيرًا:- آمل أن تعيد محكمة النقض الأمور إلى نصابها القانوني والدستوري الصحيح نحو الامتثال للإرداة الشعبية باحترام أحكام الدستور والقانون، وذلك بإلغاء حكم محكمة استئناف القاهرة، وأعتقد أنه من الصعوبة بمكان أن تؤيد محكمة النقض هذا الحكم، نظرًا لانعدامه وبطلانه واصطدامه الواضح بأحكام الدستور والقانون.