الدكتور عادل عامر يكتب عن : حالات حل البرلمان

يعتبر حق حل البرلمان من دعائم توازن السلطات في الأنظمة البرلمانية كبريطانيا وألمانيا وهولندا أو الأنظمة شبه البرلمانية كموريتانيا وفرنسا والجزائر. ففي هذه الأنظمة يتحقق التوازن بين السلطتين التنفيذية والتشريعية بتخويل كل منهما القدرة على إنهاء وجود الآخر حيث يُمنح البرلمان عن طريق مسألة الثقة وملتمس الرقابة سلطة إسقاط الحكومة وتتوفر السلطة التنفيذية في المقابل على سلطة حل البرلمان.
إنه يجوز حل المجلس فى حالات ثلاث،وفق احكام الدستوري الجديد 2012 المعدل ب 2014
الأولى: ما نصت عليه المادة -137 – من الدستور بقولها : « لا يجوز لرئيس الجمهورية حل مجلس النواب إلا عند الضرورة، وبقرار مسبب وبعد استفتاء الشعب، ويصدر رئيس الجمهورية قرارا بوقف جلسات المجلس وإجراء الاستفتاء على حل البرلمان خلال عشرين يوما على الأكثر ، فإذا وافق المشاركون فى الاستفتاء بأغلبية الأصوات الصحيحة، أصدر رئيس الجمهورية قرار الحل ودعا إلى انتخابات جديدة خلال ثلاثين يوما على الأكثر، من تاريخ صدور القرار ويجتمع المجلس الجديد خلال الأيام العشرة التالية لإعلان النتيجة النهائية.
وقد كانت هذه الحالة منصوصا عليها فى دستور سنة 1971، ولكن الدستور الحالى وضع لها ضمانات لم تكن موجودة من قبل ، فاشترط – إلى جانب حالة الضرورة – أن يكون ذلك بقرار مسبب، كما اشترط استفتاء الشعب على ذلك، وقد قصد بهذه القيود الحد من سلطة رئيس الجمهورية فى هذا الشأن وقد نص الدستور على أنه لا يجوز حل المجلس لذات السبب الذى حل من أجله المجلس السابق وهو ترديد للنص الذى كان موجودا فى دستور سنة 1971.
الحالة الثانية: تنص المادة 146 من الدستور على أن يكلف رئيس الجمهورية رئيسا لمجلس الوزراء بتشكيل الحكومة وعرض برنامجه على مجلس النواب ، فإذا لم تحصل حكومته على ثقة أغلبية أعضاء مجلس النواب خلال ثلاثين يوما على الأكثر يكلف رئيس الجمهورية رئيسا جديد لمجلس الوزراء بترشيح من الحزب أو الائتلاف الحائز على أكثرية مقاعد مجلس النواب ، فإذا لم تحصل حكومته على ثقة أغلبية أعضاء مجلس النواب خلال ثلاثين يوما عد المجلس منحلا ويدعو رئيس الجمهورية لانتخاب مجلس نواب جديد خلال ستين يوما من تاريخ صدور قرار الحل وفى حالة حل مجلس النواب يعرض رئيس مجلس الوزراء تشكيل حكومته وبرنامجها على مجلس النواب الجديد فى أول اجتماع له. أنه لم يكن لهذا النص مثيل فى دستور سنة 1971 ويفسر وجوده رد فعل انفعالى من المشرع لثورتى يناير سنة 2011 ويونيه سنة 2013 اللتين أطاحتا برئيسين لمصر لإساءة استعمال سلطاتهما الواسعة فأراد المشرع الدستورى أن يحد من اختصاصات رئيس الجمهورية فقيد اختياره للحكومة بضرورة موافقة مجلس النواب عليها.
وهذا النص محل للنقد لعدة أسباب.
1- أنه يمثل مساسا صارخا بمبدأ دستورى مهم هو مبدأ الفصل بين السلطات تستقل السلطة التشريعية عن السلطة التنفيذية إذ لا يملك رئيس الدولة باعتباره رئيسا للسلطة التنفيذية حق دعوة البرلمان للانعقاد العادي أو فض دورته أو حله.
2- و يباشر البرلمان وظيفته التشريعية باستقلال تام، بحيث لا تستطيع السلطة التنفيذية اقتراح القوانين، أو التدخل في اعدد ميزانية الدولة.كما أنه يستقل من الناحية العضوية عن الحكومة.
و أخيرا تستقل السلطة التنفيذية في مباشرتها لوظيفتها، إذ يقوم رئيس الجمهورية بتعيين الوزراء و إعفائهم من مناصبهم دون تدخل من البرلمان. كما لا يجوز محاسبة الوزراء عن أعمالهم أمام البرلمان عن طريق توجيه الأسئلة و الاستجوابات، أو سحب الثقة كما هو الشأن في النظام البرلماني، لأنهم مسئولون أمام رئيس جمهورية فقط.
فتشكيل الحكومة من اختصاص رئيس السلطة التنفيذية وهو رئيس الجمهورية ولا يستطيع المجلس أن يمنح الحكومة ثقته إلا بعد أن تمارس نشاطها وتخضع لرقابته، وعندئذ فقط يمكن تقييم أداء الحكومة ، فيجوز سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء أو أحد نوابه أو أحد الوزراء أو نوابهم وذلك بعد تقديم استجواب ومناقشة فإذا أقر المجلس بعد ذلك سحب الثقة منه وجب عليه أن يقدم استقالته.
2- هل تظل الدولة بغير حكومة لمدة ستين يوما؟ ثلاثين لتقييم مجلس النواب للحكومة وثلاثين أخرى لتكليف رئيس وزراء أخر
3- فى حالة حل المجلس يعرض تشكيل الحكومة الجديدة وبرنامجها على مجلس النواب الجديد فى أول اجتماع له، وهنا يثور التساؤل ماذا لو لم تحصل الحكومة الجديدة على ثقة المجلس الجديد؟ لم يبين لنا المشرع ماذا يكون الوضع عندئذ؟؟
الحالة الثالثة: نصت المادة- 161- من الدستور على حكم جديد وهو أنه يجوز لمجلس النواب اقتراح سحب الثقة من رئيس الجمهورية وإجراء انتخابات رئاسية مبكرة بناء على طلب مسبب وموقع من أغلبية أعضاء مجلس النواب على الأقل، وموافقة ثلثى أعضائه وبمجرد الموافقة على اقتراح سحب الثقة يطرح الأمر فى استفتاء عام، بدعوة من رئيس مجلس الوزراء فإذا وافقت الأغلبية على قرار سحب الثقة يعفى رئيس الجمهورية من منصبه، ويعد منصب رئيس الجمهورية خاليا وتجرى الانتخابات الرئاسية المبكرة خلال ستين يوما من تاريخ إعلان نتيجة الاستفتاء وإذا كانت نتيجة الاستفتاء بالرفض عد مجلس النواب منحلا ويدعو رئيس الجمهورية لانتخاب مجلس جديد للنواب خلال ثلاثين يوما من تاريخ الحل.
يشار إلى أن الحياة النيابية في مصر لها تاريخ طويل وممتد منذ عام 1866، كما أن تجارب المجالس النيابية ليست قليلة،تنقسم إلى مرحلتين، الأولى تعود المرحلة إلى ما قبل ثورة 23 يوليو 1952، وارتبطت بالاحتلال الإنجليزي حيث شهدت الفترة من 1923 وحتى 1952، عشر حالات لحل للبرلمان.
أما المرحلة الأبرز فجاءت بعد قيام ثورة يوليو 1952، والتي شهدت عدداً من حالات حل المجلس كان أكثرها عددا في عهد الرئيس الأسبق حسني مبارك (1981-2011)،
وفيما يلي رصدا لأهم محطات حل مجلس الشعب «البرلمان» وطريقة الحل التي تنوعت بين قرار من الرئيس أو حكم من المحكمة الدستورية العليا. 1958: عقب قيام الوحدة بين مصر وسوريا في فبراير 1958 تم إلغاء دستور 56، ما ترتب عليه حل المجلس بعد انعقاده لمدة 9 أشهر. 1961: بعد الوحدة بين مصر وسوريا تم تشكيل مجلس أمة جديد مكون من نواب معينين، 400 منهم من مصر و200 من سوريا.
وتم عقد أولى جلسات المجلس في 21 يوليو 1960 واستمر حتى يونيو 1961 وتم حله عقب الانفصال بين مصر وسوريا. 1968: صدر دستور مؤقت في شهر مارس 1964 تم على أساسه إنشاء مجلس أمة مكون من 350 عضو منتخب نصفهم من العمال والفلاحين و10 نواب معينين، واستمر عمله حتى 12 نوفمبر 1968. 1971: في يناير 1969 تم إجراء انتخابات جديدة وتشكيل مجلس أمة استمر حتى 30 أغسطس 1971، وتم حله عقب إصدار دستور جديد فى 1971، وهو حل وجوبي بعد تغيير قواعد انتخاب وعمل المجلس الذى تغير اسمه إلى مجلس الشعب. 1976:
أصدر الرئيس السادات قرارا جمهوريا بحل مجلس الشعب بعد اعتراض أعضائه على معاهدة كامب ديفيد مع إسرائيل. 1984: صدر حكم من المحكمة الدستورية العليا بحل مجلس الشعب الذي تم انتخابه بالكامل بنظام القوائم الحزبية. واعتبرت اللجنة أن القانون حرم المستقلين غير المنتمين لأحزاب سياسية من الترشح. 1987: صدر حكم آخر من المحكمة الدستورية بحل المجلس الذي تم انتخابه بالجمع بين نظامي القائمة والفردي. واعتبرت المحكمة أن اتساع الدوائر في هذه الانتخابات لم يحقق عدالة المنافسة للمستقلين. كما أن الأحزاب دفعت بمرشحين لها على المقاعد الفردية. 1990:
أصدرت المحكمة الدستورية حكماً بحل مجلس الشعب بسبب عدم دستورية بعض مواد قانون الانتخابات وأكدت في حكمها أنه "باطل منذ انتخابه". إلا أن الرئيس مبارك رفض تنفيذ الحكم واستمر المجلس فى عمله لمدة 4 أشهر أصدر بعدها مبارك قراراً بوقف جلسات المجلس في أكتوبر 1990، ودعا الشعب للاستفتاء على حل المجلس. وظهرت نتيجة الاستفتاء بحل مجلس الشعب وتم عقد انتخابات جديدة بالنظام الفردي فقط. 2011: تم حل مجلس الشعب المنتخب في 2010 والذي كان أحد أسباب ثورة يناير، وأصدر قرار المجلس العسكري القائم بإدارة البلاد في ذلك الوقت قرار الحل. 2012 :
تم حل مجلس الشعب المنتخب عقب ثورة يناير بحكم من المحكمة الدستورية بسبب عدم دستورية بعض مواد قانون الانتخابات. وجاءت أسباب حله مشابهة لقرار المحكمة بحل مجلس الشعب في 1990 بأنه "باطل منذ انتخابه".وبهذا يكون قد تم حل مجلس الشعب 4 مرات بحكم الدستورية العليا وذلك في أعوام 1984 و1987 و1990 و2012. وتم حل المجلس مرتين بقرار جمهوري الأول في 1976 والثاني في 2011.
أثار تحديد تاريخ الانتخابات النيابية يوم 23 نوفمبر 2013 وهي الفترة التي يكون فيها البرلمان في حالة انعقاد، تساؤلات حول استمرار أو تعطيل حق رئيس الجمهورية في حل البرلمان.
يعني حل البرلمان وضع حد لسلطاته قبل النهاية الطبيعية لمأموريته ودعوة هيئة الناخبين إلى انتخاب برلمان جديد.
قد ينفرد رئيس الجمهورية بممارسة حق حل البرلمان كما هو الحال في موريتانيا أو تعطى هذه السلطة لكل من رئيس الدولة والحكومة كما هو الحال في بريطانيا أو بناء على قرار يتخذه البرلمان بحل نفسه كاليمن. وفي الأنظمة ذات المجلسين قد تتوفر السلطة التنفيذية على حق حل المجلسين معا كهولندا وجاميكا والمغرب أو يقتصر هذا الحق على مجلس واحد (الجمعية الوطنية) كموريتانيا وبريطانيا ومالي.
في موريتانيا تنص المادة 31 من الدستور على حق رئيس الجمهورية في حل الجمعية الوطنية. فما هي شروط ممارسة رئيس الجمهورية لهذا الحق وماهي التقييدات الواردة عليه والآثار المترتبة عنه؟
أولا- شروط ممارسة حق حل الجمعية الوطنية
تتمثل الشروط في قيام رئيس الجمهورية قبل اتخاذ قرار الحل باستشارة ثلاث جهات هي الوزير الأول ورئيس مجلس الشيوخ ورئيس الجمعية الوطنية. وتقتصر هذه الاستشارة فقط على رئيس الجمعية الوطنية إذا كان قرار حل الجمعية الوطنية نتيجة حدوث إسقاطين للحكومة في أقل من ثلاث سنوات على إثر تصويت مناوئ أو ملتمس رقابة. ويجمع الدستوريون على أن هذه الاستشارة ملزمة في طلبها واختيارية في مضمونها أي أنه يجب على رئيس الجمهورية طلب مشورة هؤلاء الأشخاص وغير ملزم بإتباع رأيهم في موضوع الحل.
في الدستور المصري السابق لا يجوز حل البرلمان إلا باستفتاء الشعب وفي الإمارات العربية المتحدة يتم الحل بموافقة المجلس الأعلى للاتحاد.
ثانيا – تقييدات حق حل الجمعية الوطنية
لرئيس الجمهورية متى شاء حل الجمعية الوطنية باستثناء ثلاث حالات نص عليها الدستور صراحة لا يجوز فيها ممارسة هذا الحق.
1- تشير المادة 39 من الدستور إلي أنه عندما يُهدد خطر حالّ مؤسسات الجمهورية أو الأمن أو استقلال البلاد أو الحوزة الترابية وأن يكون هذا الخطر مصحوبا بانقطاع السير المنتظم للسلطات العمومية الدستورية، يجوز لرئيس الجمهورية استخدام السلطات الاستثنائيّة لمواجهة الخطر باتخاذ ما يراه مناسبا من إجراءات لضمان استعادة الوضع الطبيعي للسلطات العمومية. في هذه الحال يُحرم رئيس الجمهورية طيلة إعمال المادة 39 من حق حل الجمعية الوطنية التي تكون وجوبا في حالة انعقاد مع مجلس الشيوخ لمتابعة الوضع.
2- إذا مارس رئيس الجمهورية حقه في حل الجمعية الوطنية وتمت الدعوة لانتخابات نيابية يتوقف حق رئيس الجمهورية في حل الجمعية الوطنية من جديد خلال سنة من إجراء هذه الانتخابات.
3- عندما يحدث شغور في منصب رئيس الجمهورية أو مانع اعتبره المجلس الدستوري نهائيا، يتولى رئيس مجلس الشيوخ نيابة رئيس الجمهورية لتسيير الشؤون الجارية. في هذه الحالة لا يحق لرئيس الجمهورية بالنيابة حل الجمعية الوطنية.
ثالثا- آثار حل الجمعية الوطنية
إذا تم حل الجمعية الوطنية يتوجب دعوة هيئة الناخبين وإجراء انتخابات نيابية في فترة لا تقل عن شهر ولا تزيد على شهرين لانتخاب نواب جدد. وفي حالة الحل نتيجة دفع الجمعية الوطنية إلى تغييرين اثنين للحكومة خلال 3 سنوات عن طريق مسألة الثقة أو ملتمس الرقابة فإن فترة تنظيم انتخابات جديدة لا تتجاوز 40 يوما.
كما تعتبر لاغيه كافة قوانين التأهيل أي التفويض المؤقت الذي يعطيه البرلمان للحكومة من أجل اتخاذ أوامر قانونية في مجالات تدخل أصلا في اختصاص البرلمان.
الاحتمال السياسي يستند على ظهير دستورى وهو المادة (137) من الدستور والتى تنص على أنه «لا يجوز لرئيس الجمهورية حل مجلس النواب إلا عند الضرورة، وبقرار مسبب، وبعد استفتاء الشعب، ولا يجوز حل المجلس لذات السبب الذى حل من أجله المجلس السابق. ويصدر رئيس الجمهورية قرارًا بوقف جلسات المجلس، وإجراء الاستفتاء على الحل خلال عشرين يومًا على الأكثر، فإذا وافق المشاركون فى الاستفتاء بأغلبية الأصوات الصحيحة، أصدر رئيس الجمهورية قرار الحل، ودعا إلى انتخابات جديدة خلال ثلاثين يومًا على الأكثر من تاريخ صدور القرار». ولا شك أن استخدام رئيس الجمهورية لهذا الحق الدستورى المتكرر فى الدساتير المصرية السابقة وكثير من دساتير دول العالم، يتوقف أساساً على أداء المجلس ومدى تعاونه مع الرئيس والحكومة، بعد نجاحه فى تشكيلها. وهنا يظهر احتمالان نظريان وواقعيان فيما يخص مجلس النواب القادم، فإما أن يؤدى تشكيله المفتت والمتصارع إلى مواجهات مع الرئيس والحكومة وخصوصاً بعد اكتشاف أعضائه وكتله السياسية الصلاحيات الواسعة التى يعطيها لهم الدستور تجاههما، وهو ما يمكن أن يؤدى إلى الحل. وإما أن يتعاون المجلس أو أغلبيته مع الرئيس والحكومة بدوافع مختلفة، سواء الصالح العام والاقتناع، أو المصلحة المباشرة، فلا يقوم الرئيس باستخدام هذا الحق الدستورى.
**كاتب المقال
دكتور في الحقوق و خبيرفي القانون العام
ومدير مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية والاقتصادية
عضو والخبير بالمعهد العربي الاوروبي للدراسات الاستراتيجية والسياسية بجامعة الدول العربية