شروط انتخاب واختصاصات مجلس الشيوخ في التعديلات الدستورية

عبد العال: منح مجلس الشيوخ اختصاصات البرلمان يتطلب تغيير الدستور
جاء في تقرير اللجنة التشريعية والدستورية في مجلس النواب، بشأن التعديلات الدستورية، المناقشات الكاملة التي دارت بأروقة المجلس حول المواد المتعلقة بمجلس الشيوخ.
إنشاء مجلس الشيوخ:
ترى اللجنة أن مقومات مقترح إنشاء مجلس الشيوخ كغرفة ثانية بجانب مجلس النواب تتعلق بنظام المجلسين من جهة، وزيادة التمثيل المجتمعي وتوسيع المشاركة وسماع أكبر قدر من الأصوات والآراء من جهة أخرى. ولا شك في أن عودة التنظيم البرلماني في مصر إلى نظام المجلسين يمثل ضمانة مهمة لتطوير السياسات العامة للدولة وبرامجها الاقتصادية والاجتماعية والمعاونة في إنجاز العملية التشريعية وسن القوانين بطريقة أفضل تضمن حسن الدراسة والمناقشة، والاستفادة المثلى بمخزون الخبرات المصرية.
وقد ناقشت لجنة الشئون الدستورية والتشريعية محاور هذا التعديل وما يرتبط به من مسائل فرعية مثل تكوين الغرفة المستحدثة واختصاصاتها، وعلاقتها بمجلس النواب والحكومة. كما استعرضت اللجنة الأفكار والرؤى التي كشفت عنها جلسات الاستماع في شأن في شروط العضوية، ومدة المجلس القانونية، وتقسيم دوائره الانتخابية. وقد تناولت المداولة في اللجنة النقاط الآتية:
1- إنشاء غرفة ثانية بالبرلمان:
كشفت جلسات الاستماع والاقتراحات التي تلقتها لجنة الشئون الدستورية في شأن التعديل المقترح بإنشاء غرفة ثانية بالبرلمان المصري بجانب مجلس النواب عن توافق كبير حول أهمية إنشائها، بينما عبرت الآراء التي رفضت هذا التعديل عن تحفظها على تخويل المجلس المستحدث صلاحيات استشارية فقط، وأعربت عن رغبتها في منحه مزيدًا من الصلاحيات.
وترى اللجنة أن نظام المجلسين يتميز بتوزيع الوظيفة النيابية على مجلسين يشكلان معًا السلطة التشريعية، الأمر الذي يضمن توسيع المساهمة في مناقشة السياسات الاقتصادية والاجتماعية للدولة ومعاهدات التصالح والتحالف والمعاهدات المتعلقة بحقوق السيادة، فضلًا عن الاشتراك في إقرار القوانين بعد تمحيصها والاطمئنان إلى ملاءمتها للسياق المجتمعي العام، حيث إن وجود غرفتين يمكن من إعادة النظر فيما يقرره أحد المجلسين بناء على البحث والاستقصاء وتبادل الرأي بين الغرفتين.
وﻴﻘﻭﻱ نظام المجلسين الممارسة الديمقراطية ويعززها، لأنه ينوع التمثيل السياسي لفئات المجتمع المختلفة ويحقق المساواة بين المواطنين سكانيًا وجغرافيًا. كما أن وجود غرفتين ﻴﻤﻨﻊ انفراد غرفة ﻭﺍﺤﺩة بالرأي، ويحقق ﺍﻟﺘﻭﺍﺯﻥ الضروري في حالة ﺴﻴﻁﺭﺓ ﺤﺯﺏ أو تكتل ﻤﻌﻴﻥ ﻋﻠﻰ إحدى الغرفتين.
2- اختصاص الغرفة الثانية:
كشفت جلسات الاستماع عن اتجاه لدى بعض المشاركين بضرورة منح مجلس الشيوخ جانبًا من الاختصاصات التشريعية والرقابية، ورفض العودة إلى تجربة مجلس الشورى في ظل دستور 1971 قبل تعديلات مارس 2007، حيث كانت صلاحيات الغرفة الثانية استشارية فقط.

غير أن اللجنة تحفظت على هذا الطرح حيث رأت أن طبيعة الدولة المصرية كدولة بسيطة من جهة، وانتماء نظام الحكم بها إلى النظم المختلطة من جهة أخرى يجعل من المناسب أن تقتصر وظيفة الغرفة الثانية على تقديم المشورة في المسائل الكلية التي يختص بها ومشروعات القوانين التي يرى رئيس الجمهورية أو مجلس النواب استطلاع رأيه في شأنها، خاصة في هذه المرحلة.
وترى اللجنة أن معاونة مجلس الشيوخ لأجهزة الدولة في هذا الخصوص تقوم على توفره على دراسة الموضوعات المطروحة أمامه دراسة متعمقة تغطي جميع جوانبها وتحيط بشتى زواياها وآثارها الإيجابية وانعكاساتها السلبية، مما يُمكن الدولة من الانحياز إلى وجهة النظر التي تعززها الحقائق العلمية.
ومن ثم، فقد ذهب غالبية أعضاء اللجنة إلى أن يتحدد دور مجلس الشيوخ في أخذ رأيه في عدد من الموضوعات، على أن يكون استطلاع رأي مجلس الشيوخ على سبيل الوجوب في بعض الحالات، وبصورة جوازية في حالات أخرى، وذلك على النحو التالي:
يؤخذ رأي مجلس الشيوخ في :
- الاقتراحات الخاصة بتعديل مادة أو أكثر من مواد الدستور، مشروع الخطة العامة للتنمية الاجتماعية والاقتصادية، معاهدات الصلح والتحالف وجميع المعاهدات التي تتعلق بحقوق السيادة، ما يحال إليه من مشروعات القوانين المكملة للدستور وغيرها من مشروعات القوانين التي تحال إليه من رئيس الجمهورية أو من مجلس النواب، وما يحيله رئيس الجمهورية إلى المجلس من موضوعات تتصل بالسياسة العامة للدولة أو بسياستها في الشئون العربية أو الخارجية.
ويبلغ المجلس رأيه في هذه الأمور إلى رئيس الجمهورية ومجلس النواب.
3- الاختصاص الرقابي لمجلس الشيوخ:
فيما يتعلق بالاختصاص الرقابي لمجلس الشيوخ، فقد خلصت اللجنة إلى تحديده في أداتي طلب المناقشة العامة والإقتراح برغبة دون غيرهما من أدوات الرقابة البرلمانية.
وتؤكد اللجنة في هذا الخصوص على حقيقة أن غالبية النظم المقارنة التي تأخذ
بنظام المجلسين تجعل الحكومة مسئولة أمام المجلس الأدنى فقط (أحد المجلسين
وليس كلاهما).
4- طريقة تشكيل مجلس الشيوخ:
تداولت اللجنة في طريقة تشكيل مجلس الشيوخ، حيث درست الجوانب الدستورية ذات الصلة لاختيار البدائل الملائمة للحالة المصرية في هذا الصدد.
 حيث عمدت اللجنة إلى الإجابة عن تساؤلات عدة، حول:
طريقة شغل عضوية مجلس الشيوخ:
طالبت بعض الأصوات بأن يكون اختيار جميع أعضاء مجلس الشيوخ بطريق الانتخاب، فيما أيد غالبية الأعضاء الجمع بين طريقي الانتخاب والتعيين على أن يخصص ثلثا عدد المقاعد للانتخاب والثلث الباقي للتعيين، وذلك للمغايرة في تركيبة المجلسين.
أيضًا طالب البعض أن يكون انتخاب الأعضاء المنتخبين بمجلس الشيوخ بطريق الانتخاب غير المباشر على غرار الوضع في مجلس الشيوخ الفرنسي. وقد اقترح مؤيدو هذا الرأي أن تتألف هيئة ناخبي مجلس الشيوخ من أعضاء المجالس المحلية وشاغلي وظائف يحددها القانون في الجامعات والنقابات العمالية والمهنية.
وقد خلصت اللجنة إلى الجمع بين طريقتي الانتخاب المباشر بواقع الثلثين والتعيين من رئيس الجمهورية بواقع الثلث.
تقسيم الدوائر الانتخابية لمجلس الشيوخ:
ناقشت اللجنة ما طرحه بعض الأعضاء من ضرورة أن تشمل الدائرة الانتخابية المحافظة بالكامل، وتحقيق المساواة بين عدد المقاعد المخصصة لكل محافظة من محافظات الجمهورية.
رأت اللجنة ترك تنظيم مسألة ما إذا كانت الدائرة الانتخابية تشمل المحافظة بالكامل أم بعض مكوناتها الإدارية إلى القانون المنظم للدوائر الانتخابية لمجلس الشيوخ.
وفيما يخص المساواة في عدد المقاعد المخصصة لكل محافظة، فقد رفضت اللجنة هذا الطرح تأسيسًا على أن مصر دولة بسيطة الأمر الذي يختلف عنه في الدول الفيدرالية التي تأخذ بمبدأ المساواة السكانية في مقاعد أحد المجلسين والمساواة الإقليمية في مقاعد المجلس الآخر، كما هو الحال في مجلس الشيوخ الأمريكي، الذي ينتخب فيه عضوين عن كل ولاية أيًا كان عدد سكانها بالمغايرة لمجلس النواب والذي يتحدد فيه عدد المقاعد بنسبة عدد السكان، فالولايات الأكبر في عدد السكان لديها مقاعد أكثر في مجلس النواب.
طريقة تعيين ثلث الأعضاء:
طالب بعض الأعضاء بألا يستقل رئيس الجمهورية بتعيين الثلث المعين وفقًا لسلطته التقديرية، وأن يكون التعيين من بين قوائم ترشحها بعض الجهات مثل الجامعات والنقابات، كما دعا بعض الأعضاء إلى ضرورة الإحالة إلى القانون فيما يتعلق بطريقة اختيار الثلث المعين بقرار رئيس الجمهورية كما هي الحال بالنسبة للمعينين بمجلس النواب، لا سيما وأن ثمة حاجة لتنظيم وقت التعيين وأثره على صحة انعقاد المجلس، وكذلك ما إذا كان تعيين هذا الثلث جوازيًا لرئيس الجمهورية أو واجبًا ملزمًا، وهل ينبغي تعيين ثلث الأعضاء دفعة واحدة أم يجوز على مراحل؟
وقد ناقشت اللجنة هذه الأفكار، وخلصت إلى ترك تنظيم هذه الأمور التفصيلية إلى القانون المنظم لمجلس الشيوخ.
التمييز الإيجابي للمرأة:
تساءل بعض أعضاء اللجنة حول ما إذا كان التمييز الإيجابي الخاص بالمرأة وغيرها من الفئات المنصوص عليها بالمادتين 243، 244 من الدستور ينطبق في شأن مقاعد مجلس الشيوخ. وإذا كان الأمر كذلك، هل يشمل ذلك أعضاء المجلس من المعينين؟
وترى اللجنة أنه فيما يخص التمييز الإيجابي للمرأة، فإن المادة 11 من الدستور تنطبق على مجلس الشيوخ، حيث تنص الفقرة الثانية منها على أن ﺗﻌﻤﻞ اﻟدولة ﻋﻠﻰ اﺗﺨﺎﺫ اﻟﺘﺪاﺑﻴﺮ اﻟﻜﻔﻴﻠﺔ ﺑﻀﻤﺎﻥ ﺗﻤﺜﻴﻞ اﻟﻤﺮأﺓ ﺗﻤﺜﻴﻼً ﻣﻨﺎﺳبًا ﻓﻰ اﻟﻤﺠﺎﻟﺲ اﻟﻨﻴﺎﺑﻴﺔ، ﻋﻠﻰ اﻟﻨﺤﻮ اﻟﺬﻱ ﻳﺤﺪدﻩ اﻟﻘﺎﻧﻮﻥ.
وتؤكد اللجنة على أن النسبة المحددة لتمثيل المرأة بربع عدد الأعضاء على الأقل طبقًا للمادة 102 بعد تعديلها في مجلس النواب لا تسري على مجلس الشيوخ،
كما لا يسرى في شأن مجلس الشيوخ التمثيل الملائم للفئات الأخرى لأن المادتين 243، 244 يقتصر نطاقهما على مجلس النواب وحده.
5- عدد أعضاء مجلس الشيوخ:
استعرضت اللجنة التطبيقات المقارنة في النظم الدستورية التي تأخذ بنظام المجلسين في شأن تحديد عدد أعضاء الغرفة الثانية مثل النظام الفرنسي الذي يشترط ألا يتجاوز عدد أعضاء مجلس الشيوخ 348 عضوًا، وألا يتجاوز عدد أعضاء الجمعية الوطنية 577 عضوًا. وفي الولايات المتحدة الأمريكية، يتألف مجلس الشيوخ من 100 عضو، فيما يضم مجلس النواب 435 عضوًا.
ومن أمثلة ذلك ما تنص عليه المادة (63) من الدستور الأردني من أن يتكون مجلس الأعيان من عدد لا يتجاوز نصف عدد أعضاء مجلس النواب.
وفي مصر في ظل العمل بدستور 1971، كان مجلس الشورى يُشكل من عدد من الأعضاء يحدده القانون على ألا يقل عن 132 عضوًا.
تداولت اللجنة في مسألة تحديد عدد أعضاء مجلس الشيوخ، حيث اتفق أعضاء اللجنة بالإجماع على أن يكون عدد أعضائه في حدود نصف عدد أعضاء مجلس النواب تقريبًا، بما يتسق مع التطبيقات المقارنة من جهة، ويضمن المغايرة في تركيبة المجلسين من جهة أخرى، بحسبان ذلك أحد المحددات الأساسية لمبدأ الازدواج البرلماني.
وترى اللجنة ضرورة أن يتضمن الدستور الحد الأدنى لعدد أعضاء مجلس الشيوخ على أن يحدد القانون العدد النهائي، وذلك بمراعاة أن يقبل العدد في الحالتين القسمة على ثلاثة نظرًا لأن ثلث أعضاء المجلس يكتسب عضويته بطريق التعيين.
ومن ثم، فقد انتهت اللجنة إلى أن يُشكل مجلس الشيوخ من عدد من الأعضاء يُحدده القانون على ألا يقل عن (180) عضوًا.
6- شروط عضوية مجلس الشيوخ:
وقد اطلعت اللجنة على التطبيقات المقارنة لنظام المجلسين من أجل الوصول إلى البناء التشريعي الأنسب للحالة المصرية، وقد انحازت اللجنة إلى المغايرة في تركيبة هذا المجلس، غير أن خلافًا قد ثار في شأن عدد من المسائل الفرعية مثل شرط السن حيث طالب البعض بألا يقل عن 40 سنة، فيما اتجه البعض الآخر إلى أن يكون الحد الأدنى لسن المترشح 35 سنة حتى لا يتطاول تباين شرط السن بين مجلس النواب ومجلس الشيوخ لخمسة عشر سنة. ويرى مؤيدو هذا الرأي أنه ليس بالضرورة ربط صفة الشيخ بتجاوز سن الشباب، حيث تتعلق هذه الصفة حقيقة بالحكمة التي تتعلق بالخبرات والتجارب والاستعداد الشخصي أكثر من تعلقها بسن معينة.
وبعد مناقشات موسعة خلصت اللجنة إلى ضرورة ألا يقل سن عضو مجلس الشيوخ
عن 35 سنة، حيث رأت اللجنة أن اشتراط هذه السن كافي لكي يتكامل مع شرط المؤهل الجامعي بما يكفل وجود خبرة متميزة لأعضاء مجلس الشيوخ في مجالات تخصصهم من جهة، والسياسات اللازمة في المجالين الاجتماعي والاقتصادي من جهة أخرى، وأن صفة الشيوخ يقصد منها توافر الحكمة أيضًا كما يقصد بها السن.
وقد انتهت اللجنة إلى أن يشترط فيمن يترشح لعضوية مجلس الشيوخ أو من يعين فيه أن يكون مصريًا متمتعًا بحقوقه المدنية والسياسية، وحاصلًا على مؤهل جامعي أو ما يعادله على الأقل، وألا يقل سنه يوم فتح باب الترشح عن خمسة وثلاثين سنة ميلادية، ويبين القانون شروط الترشح الأخرى.
7- مدة مجلس الشيوخ:
كشفت اجتماعات اللجنة وجلسات الاستماع طرح وجهات نظر مختلفة حول مدة مجلس الشيوخ وطريقة تجديد عضويته، حيث اتجه البعض الآخر إلى أن تكون مدة ولايته خمس سنوات كما هي الحال في مجلس النواب، وأن يتجدد اختيار أعضائه تجديدًا كليًا وليس تجديدًا جزئيًا، ومن ثم توحيد طريقة التجديد مع تلك المعمول بها بالنسبة لمجلس النواب.
وذهب الاتجاه من بعض أعضاء اللجنة إلى ضرورة المغايرة في مدة عضوية المجلسين، وطريقة تجديد عضويتهما. ويستند أصحاب هذا الرأي إلى اتجاه غالبية التطبيقات المقارنة إلى أن تكون مدة عضوية المجلس الأعلى أطول منها بالنسبة للمجلس الأدنى، انطلاقا من الرغبة في تحقيق درجة أكبر من الاستقرار للمجلس الأعلى والحفاظ على الكفاءات والخبرات البرلمانية به.
وهذا، وقد انقسم مؤيدو هذا الرأي، بدورهم، إلى فريقين، طالب أولهما بأن تكون مدة مجلس الشيوخ تسع سنوات ويتجدد اختيار ثلث أعضائه كل ثلاث سنوات، في حين اقترح الفريق الآخر أن تكون مدة مجلس الشيوخ ست سنوات ويتجدد اختيار نصف أعضائه كل ثلاث سنوات.
وقد انتهت اللجنة إلى أن تكون مدة مجلس الشيوخ خمس سنوات، وأن يتم انتخاب المجلس الجديد خلال الستين يومًا السابقة على انتهاء مدته، مع حذف رقمها من مواد الإحالات، لأنه حكم جوهري، يفضل أن يظهر بوضوح في نصوص الدستور.
8- مسئولية الحكومة أمام مجلس الشيوخ:
كشفت المداولة في مسألة مسئولية الحكومة أمام مجلس الشيوخ اتفاقًا شبه تام بين جميع الأعضاء على مبدأ عدم مسئولية الحكومة أمام مجلس الشيوخ، وذلك تأسيسًا على الاتجاه الغالب في النظم الدستورية المقارنة التي تأخذ بنظام الازدواج البرلماني، حيث تكون الحكومة مسئولة أمام المجلس الأدنى فقط.
ومع ذلك فقد طالب بعض الأعضاء بأن يتمتع أعضاء مجلس الشيوخ بحق توجيه الأسئلة وطلبات الإحاطة إلى أعضاء الحكومة باعتبارها أدوات يغلب عليها طابع التعاون أكثر من جانب الاتهام والمسئولية.
وقد اعترض على هذا الرأي بعض الأعضاء، حيث اعتبروا أن تخويل أعضاء مجلس الشيوخ حق توجيه الأسئلة وطلبات الإحاطة فضلًا عن تعارضه مع مبدأ مسئولية الحكومة أمام مجلس واحد، فإنه يلقي على عاتق الحكومة صعوبات لا طائل من ورائها.
وقد انتهت اللجنة إلى أن يقتصر حق أعضاء مجلس الشيوخ في شأن أدوات الرقابة البرلمانية على أداتي طلب المناقشة العامة، والاقتراح برغبة.
كما ناقشت اللجنة مدى جواز حل مجلس الشيوخ، حيث رفض بعض الأعضاء ذلك على سند من القول إن الحل مقابل المسئولية. في حين رفض بعض أعضاء اللجنة ذلك وطالبوا بأن يكون لرئيس الجمهورية حل مجلس الشيوخ في حالة الضرورة.
وقد انتهت اللجنة إلى الإبقاء على سلطة رئيس الجمهورية في الحل.
وبعد أن بحثت اللجنة الموضوعات التي تنظمها المواد المحال عليها ومدى اتساق أحكام هذه المواد مع المجلس المستحدث، فقد انتهت اللجنة إلى الموافقة على الإحالة إلى هذه المواد، غير أن اللجنة قد استحسنت فيما يتعلق بالمادة (106) من الدستور التي تحدد مدة المجلس، وأن ينقل حكمها ضمن المواد المستحدثة التي تنشأ وتنظم مجلس الشيوخ، ومن ثم فقد حذفتها اللجنة من المواد المحال عليها.