الدكتور عادل عامر يكتب عن : دور الصناديق الخاصة في علاج خلل الموازنة العامة للدولة

إن إصلاح آليات عمل الصناديق والحسابات الخاصة تعالج الخلل الناتج عن تعاظم أموال تلك الصناديق، والتي أصبحت كيانًا ماليًا موازيًا للموازنة العامة، حيث وصل إجمالي الأرصدة بها إلى 32 مليار جنيه، رغم أن الأصل أن تعكس الموازنة العامة جميع التدفقات المالية للجهات العامة.
لان الصناديق الخاصة هي أوعية موازية في الوزارات أو الهيئات العامة، وتنشأ بقرارات جمهورية، لتستقبل حصيلة الخدمات والدمغات والغرامات وغير ذلك من الموارد لتحسين الخدمات التي تقدمها الهيئات العامة، هذه الحصيلة لا تدخل إلى خزينة الدولة ولا علاقة للموازنة العامة بها، وبالتالي لا يناقشها مجلس الشعب، ولكنها تخضع لرقابة الجهاز المركزي للمحاسبات.
ونشأت فكرة الصناديق الخاصة أول ما نشأت بعد نكسة 1967 كمحاولة من الحكومة لتخفيف العبء نتيجة عدم القدرة على سد بعض الاحتياجات في الموازنة العامة للدولة. إذ كانت أول سابقة في هذا المجال هي إصدار القانون رقم (38) لعام 1967 الذي أقر إنشاء صندوق للنظافة في المحليات تم تمويله من خلال فرض رسوم نظافة محلية.
لكن النشأة الرسمية ل«الصناديق الخاصة» أو «الحسابات الخاصة» كانت في عهد الرئيس الأسبق أنور السادات من خلال القانون رقم (53) لسنة 1973 بشأن الموازنة العامة للدولة. فقد أباح هذا القانون إنشاء«صناديق خاصة» و«وحدات ذات طابع خاص» في المادة (20) منه التي تقضي بأنه يجوز بقرار من رئيس الجمهورية إنشاء صناديق تخصص لها موارد «معينة» لاستخدامات «محددة»، ويعد للصندوق موازنة خاصة خارج الموازنة العامة للدولة وتتبع الجهات الإدارية كالجهاز الإداري، الإدارة المحلية، الهيئات العامة الخدمية والاقتصادية، وغيرها من الأشخاص الاعتبارية العامة.
أما في عهد مبارك، فقد تشعبت تلك الصناديق وانتشرت في كل الوزارات والمحافظات والشركات القابضة. ففي هذه المرحلة صدرت سلسلة من القوانين تعطي الحق للعديد من الجهات في إنشاء صناديق خاصة، مثل قانون التعليم رقم (139) لسنة 1981، وقانون الجامعات رقم (49) لسنة 1992.
أن هذه الحسابات دائمًا ما يخبأ فيها أموال الدولة المسروقة التي لا يتم تحويلها إلى خزينة وميزانية الدولة، لكنها في المقابل كانت بمثابة حصالات بنكية للجنرالات والمسئولين الكبار في أجهزة الدولة البيروقراطية، هذا سمح لهم تجميع مكافآت بعيدًا عن أعين المراقبين والأجهزة التنظيمية ومرؤوسيهم، فيما يعرف باسم "الصناديق الخاصة".
ما هي تقسيمه توزيع الأموال داخل الصناديق الخاصة؟
تتنوع تقسيمات الصناديق الخاصة وحساباتها إلى ثلاثة أنواع:
حسابات شرعية
(1)على الأقل 5.729 حساب في البنك المركزي المصري في نهاية 2012/2013. (2) عدد 208 حسابات خاصة ل"هيئات اقتصادية" مقدر لها أن تجمع حوالي 4،9 مليار دولار عبارة عن إيرادات تتضمن عائدات قناة السويس وقطاع البترول للعام المالي 2010/2011.
(3) عدد 201 حساب خاص للأجهزة الإدارية للدولة، من المقدر لها أن تجمع حوالي 880 مليون دولار في صورة أنشطة ائتمانية لتلك السنة المالية، وتتكون الأجهزة الإدارية للدولة من العشرات من الكيانات الإدارية الصغيرة، تتضمن هيئة الرقابة الإدارية، وهيئة مكافحة الفساد، والمؤسسات البيروقراطية المصرية.
(4) عدد820 حساب خاص تحتوي على مبالغ مالية تقدر قيمتها بأكثر من مليار دولار، مكونة من عملات مختلفة مثل الدولار الأمريكي والجنيه البريطاني والريال السعودي والدينار الكويتي والين الياباني... الخ.
حسابات غير شرعية
(1) عدد 644 حساب خاص في بنوك حكومية مع نهاية 2012/2013.
(2)عدد 242 حساب في البنك الوطني المصري، و229 حساب في بنك مصر، 88 حسابًا في بنك القاهرة، و85 حسابًا في بنك الاستثمار الوطني.
حسابات غير معلومة
(1) حسابات خاصة تابعة للقوات المسلحة، ووزارة الداخلية.
(2) حسابات غير معلومة مدارة من قبل القوات المسلحة، بجانب حساب مخصص للأموال التي تأتي من الدول العربية.
ما هي قصة الفساد المالي للصناديق الخاصة؟
أنت تمتلك أموالًا قذرة، يستطيع الناس الصرف منها وتوزيعها على أنفسهم. -وزير المالية السابق سمير رضوان.
(1) بلغت حصيلة الصناديق الخاصة 14.1 مليار دولار في بداية السنة المالية 2010/2011 بنهاية عهد الرئيس المخلوع محمد حسني مبارك.
(2) بلغت هذه الحصيلة مبلغ 9.4 مليار دولار في بداية العام المالي 2012/2013، وفقًا لإحصاءات الجهاز المركزي للمحاسبات مع نهاية فترة حكم المجلس العسكري، بما يعني أن 4.7 مليار دولار من حصيلة هذه الصناديق قد تم فقدها.
(3) في أغسطس الماضي 2014، ادعى وزير المالية، هاني قدري دميان، أن الحجم الكلي لأموال الصناديق الخاصة لم تزد على 3.8 مليار دولار، لكنه فشل في توضيح حقيقة ال5.6 مليار دولار التي فقدت من إجمالي حجم أموال الصناديق الخاصة للسنة المالية 2012/2013 (المقدر ب9.4 مليار دولار).
أين تذهب أموال الصناديق الخاصة؟
التقديرات التي وضعها البرلمان المصري السابق ووزارة المالية حول حجم الصناديق الخاص تتراوح ما بين 25 مليار جنيه (3.56 مليار دولار)، إلى 40 مليار جنيه (5.69 مليار دولار)، والتي تعد قريبة من الرصيد الكلي للصناديق الخاصة سواء في بداية أو نهاية العام المالي 2010/2011 (مع نهاية عهد مبارك)، هذه الأرقام تظهر الأرصدة النهائية التي تراكمت على مدى عدة عقود، ولكنها تتجاهل العائدات التي جمعت وأنفقت من الأموال على مدار السنة، وهي مؤشر أكثر دقة على حجم الصناديق الخاصة
وقدرتها على المساعدة وإيقاف عجز الميزانية الآخذ في الاتساع، والذي هو مبلغ الإيرادات السنوية لجمع الصناديق، والتي يمكن إدراجها وصرفها كجزء من ميزانية مصر وتطوير الدولة، أو صرفها أيضًا على مدفوعات فاسدة.
في 2010/2011، كان الرصيد الكلي 14.1 مليار دولار، وفقًا لسجلات البنك المركزي، لكن يبدو أنه انخفض إلى 9.4 مليار دولار مما يعني فقدان 4.7 مليار دولار مع حلول العام المالي 2012/2013، وفقًا لتدقيقات الجهاز المركزي للمحاسبات والتي اعتمدت على المعلومات من البنك المركزي ووزارة المالية.
في يناير 2012، أصدر وزير المالية المصري مرسومًا يدعو أصحاب الصناديق الخاصة لتحويل ما يستطيعون من أموال بشكل شهري إلى ميزانية الدولة. في العام التالي، أقر البرلمان المصري قانون الموازنة العامة، والذي دعا إلى تحويل 10% من الإيرادات الشهرية إلى الميزانية، لكن يبقى من غير الواضح ما إذا كان أصحاب الصناديق قد امتثلوا لهذه التدابير.
وبحلول أغسطس 2014، ادعى وزير المالية الجديد، هاني قدري ديميان أن إجمالي حجم أموال الصناديق الخاصة يقدر ب3.8 مليار دولار، ولم يحدد ما إذا كان هذا تقدير رصيد نهاية السنة أم النشاط الائتماني السنوي.
إذا كان هذا الرقم الأخير صحيحًا فهذا يعني نقل 5.6 مليار دولار من الصناديق الخاصة إلى الموازنة العامة خلال العام المالي 2013/2014 (بخلاف ال4.7 مليار دولار الأولى) والتي تمثل الفارق من عهد مبارك، وهو رقم أكبر بكثير من نسبة ال10% التي سبق وأن أقرها البرلمان عام 2012، ما يفتح بابًا للتساؤل حول مصير هذه المبالغ المالية.
أن تخفيف العجز بالموازنة من شأنه أن يحسن من توظيف موارد الدولة لخدمة الفقراء في مجالات التعليم والصحة والرعاية الاجتماعية.
أن وجود هذه الصناديق مخالف لقواعد العمل بالموازنة العامة للدولة، وأن التجربة أثبتت أنها كانت أكبر باب للفساد بمصر، وإغلاقها يؤدي إلى منع وقوع الفساد، وتحسين الوضع المالي للموازنة العامة للدولة.
فوائد الإلغاء
"الإيرادات السنوية للصناديق الخاصة في مصر تصل إلى مائة مليار جنيه، أي ما يعادل نحو 20% من حجم الإنفاق العام في موازنة العام المالي 2011/2012″أن ضم هذه الصناديق للموازنة لم يعد خيارًا بل هو إلزام،
حيث إن قواعد الشفافية ومعاييرها الموضوعة من قبل صندوق النقد الدولي لا تسمح بالإنفاق خارج الموازنة إلا في حدود نسبة 2% من حجم الإنفاق العام، بينما الإيرادات السنوية للصناديق الخاصة تصل إلى مائة مليار جنيه، أي ما يعادل نحو 20% من حجم الإنفاق العام في موازنة العام المالي 2011/2012.
أن المخالفة في حالة مصر ليس فقط في وجود إنفاق خارج الموازنة، بل ووجود حجب لإيرادات عامة عن الموازنة، وهو ما يعد مخالفة لقاعدة عمومية الإيرادات والمصروفات للموازنة العامة للدولة.
أن الاقتصاد في حاجة ماسة لأموال هذه الصناديق، لكي يغلق باب الفساد في كافة أروقة الجهاز الإداري للدولة وماراثون المرتبات المليونية، وحتى يمكن تخفيف حدة العجز بالموازنة، والخروج من الدائرة المغلقة للعجز والدين وخدمة الدين. وأيضًا يُمكن صانع القرار من حسن توظيف موارد الموازنة العامة لتلبية متطلبات الخدمات العامة بالتعليم والصحة ودعم السلع الأساسية للفقراء.
مبدأ عمومية وشمول الموازنة
أن مبدأ عمومية وشمول الموازنة العامة حيث تنص المادة رقم (3) من قانون الموازنة العامة للدولة رقم (53) لسنة 1973 على الموازنة العامة للدولة تشمل جميع الاستخدامات والموارد لأوجه نشاط الدولة التي يقوم بها كل من الجهاز الإداري ووحدات الحكم المحلي والهيئات العامة وصناديق التمويل".
كما أن المادة رقم (18) من القانون رقم (127) الخاص بالمحاسبة الحكومية تنص في الفقرة الثالثة على "يراعي تضمين الحساب الختامي للجهة العامة ما يتم صرفه وتحصيله من الحسابات الخاصة خلال السنة المالية، ويتم ترحيل فوائض هذه الحسابات للصرف منها على أغراضها في السنوات التالية".
لان هذه المبادئ التشريعية تطبق منذ عام 1973 وحتى الآن حيث كان يخصم فقط نسبة 5 بالمائة من أرصدة الصناديق والحسابات الخاصة شهريًا لصالح الخزانة العامة، لكن مع تعاظم أرصدتها المالية تم زيادة النسبة إلى 10 بالمائة شهريًا و25 بالمائة مرة واحدة في نهاية العام المالي.
إن جميع الصناديق والحسابات الخاصة تخضع لرقابة وزارة المالية قبل الصرف تنفيذًا لإحكام القانون رقم 127 لسنة 1981 بشأن المحاسبة الحكومية وتعديلاته بالقانون رقم 105 لسنة 1992، حيث لا يتم صرف أية مبالغ من أرصدتها البنكية إلا بعد توقيع واعتماد ممثل وزارة المالية لدى الجهة، كما يراقب على الصناديق والحسابات الخاصة الجهاز المركزي للمحاسبات ودوره الرقابي يأتي بعد الصرف.
أن هذه المطالب لا تراعي أن بعض الصناديق الخاصة يمثل كيانات مثل مشروعات رصف الطرق التابعة لصناديق تحسين الخدمة بالمحافظات، فهي تمتلك آلات ومعدات وأصول ثابتة تمثل في طبيعتها شركة مقاولات.
وكان للقضاء الإداري دورا هاما في ذلك فقد قضت الدائرة الأولى بمحكمة القضاء الإداري، بمجلس الدولة برئاسة المستشار يحيى دكروري، بعدم قبول الدعوى المطالبة بضم ملكية الصناديق الخاصة وإيراداتها للموازنة العامة.
وقالت الدعوى :"إنه من أعاجيب سنوات الفساد في مصر أن صدرت قرارات بإنشاء صناديق خاصة تابعة للهيئات والمؤسسات والوزارات خارج الموازنة العامة للدولة، وبعيداً عن الأجهزة الرقابية، ثم دخلت الصناديق الخاصة بعدها في قانون الموازنة العامة للدولة سنة 1973 وفى قانون المحليات عام 1978، وغياب الرقابة وانتشار الفساد مكن من عمل لوائح لهذه الصناديق تعطى المديرين والقيادات الإدارية داخل وخارج الصندوق مبالغ مالية ضخمة مقابل إدارتها". أشارت الدعوى إلى أن أرصدة هذه الصناديق قدرت خلال العام المالي الحالي 2014 ب 240 مليار جنيه، كان يمكن تعويض العجز في الميزانية بضم أموال الصناديق الخاصة، لتحسين الخدمات والمرافق وزيادة ميزانية الصحة والتعليم وعلى مدار سنوات طويلة، لم يتمكن أحد من وزراء المالية المتعاقبين من ضم الصناديق والحسابات الخاصة للموازنة العامة للدولة، وكأن مؤسسوها والقائمون عليها قد أصبحوا فوق القانون، أو كأنها أصبحت دولة مستقلة داخل الدولة المصرية.
"كما أن البعض الآخر يحصل على تمويل من خلال اتفاقيات ومنح دولية لها موازنات أقرتها الجهات المانحة، أيضًا هناك بعض الحسابات التزاماتها المالية تفوق أرصدة حساباتها النقدية الأمر الذي قد يرتب عبء على الموازنة العامة في حالة ضمها، وكذلك هناك حسابات ذات غرض اجتماعي مثل حسابات صناديق تحسين الخدمة للمستشفيات الصحية وهي تتلقى تبرعات من المواطنين ويجب احترام رغبتهم في بقائها كيان مستقل".
إن مشروع القانون الذي وافقت عليه لجنة المقترحات والشكاوى بمجلس النواب والذي يقضى بإلغاء الصناديق الخاصة من الدواوين الحكومية، لن يرى النور على الإطلاق؛ ولن يتم التصديق عليه من قبل اللجنة العامة لمجلس النواب، لأن الحكومة نفسها لن تسمح بتطبيق مثل هذا القانون.
أن هذا القانون يواجه ثلاثة صناديق تعد من أخطر وأكبر الصناديق الخاصة في مصر، من حيث الإيرادات والمصروفات فضلًا عن سريتها وخطورتها على الأمن القومي للبلاد، وهى الصناديق الخاصة بوزارة الداخلية والصناديق الخاصة بوزارة الدفاع والصناديق الخاصة برئاسة الجمهورية، وبعض الهيئات الاقتصادية مثل قناة السويس.
أن وزارة المالية أصدرت قرارًا منذ ثلاثة أعوام تقريبًا ينص على ضم أموال جميع الصناديق الخاصة للخزانة العامة، وهناك بالفعل عدد كبير من الهيئات الحكومية وافقت على هذا القرار وقامت أكثر من 6000 هيئة حكومية بنقل أرصدتها إلى حساب الخزانة الموحد بالبنك المركزي، بينما لا يزال عدد كبير من هذه الهيئات والمؤسسات الحكومية ترفض تنفيذ هذا القرار بحجة أنه يخالف القانون، الذي يعطيها الحق في التصرف في هذه الأموال.
أن جميع الصناديق الخاصة تساهم بشكل مباشر في إهدار المال العام، ولا يتم توجيه أو استخدام هذه الأموال في خدمة الاقتصاد المصري؛ ولذلك لا بد من تشريع جديد ينظم عمل وضوابط الصناديق الخاصة من جديد وفقًا لسياسة التحول الاقتصادي لمصر بعد ثورتي 25 يناير و20 يونيو.
**كاتب المقال
دكتور في الحقوق وخبيرالقانون العام مستشار تحكيم دولي
خبير في جرائم امن المعلومات ومستشار الهيئة العليا
للشئون القانونية والاقتصادية بالاتحاد الدولي لشباب الازهر والصوفية