الترقية في الوظائف العامة

الوظيفة العامة باعتبارها إحدى اللبنات الأساسية التي ينبني عليها التنظيم الإداري في سائر النظم السياسية، والاجتماعية، في القديم والحديث تشكل عنصرا شديد الارتباط بمفهوم الدولة في كل زمان ومكان، وبالإدارة بصفة خاصة، لكونها تجسيدا لمظهر السلطة العامة في المجتمع.
كما أن الموظف العام المنوط به مسئولية الاضطلاع بأعباء تلك الوظيفة العامة، ومهامها، لا يقل أهمية عن الوظيفة العامة نفسها، بل إن أهميته تزيد اطرادا كلما تنوعت حاجات المجتمع، وتعقدت أساليب العمل، وتداخلت الاختصاصات، وتشابكت المصالح العامة، خاصة بعد أن تجاوزت الدولة وظيفتها التقليدية وأخذت تباشر نشاطات اقتصادية، واجتماعية، تتزايد يوما بعد يوم، بهدف إشباع حاجات الأفراد، وتهيئة الرفاهية، والتنمية.
ومع هذا الارتباط الشديد بين الوظيفة والموظف العام، وبين الدولة وبنشاط الأجهزة الإدارية فان مفهوم الوظيفة العامة يختلف باختلاف مفهوم الدولة وأنشطتها. ولكن رغم هذا الاختلاف فهناك قدر من التماثل في أوصاف النشاط الإداري للوظيفة العامة في الدولة الحديثة إذ يتكون نشاط الإدارة من عناصر مشتركة، وأن الخلاف يقوم بين درجة أهمية كل عنصر، تبعاً لاختلاف فلسفة النظام نفسه.
يتصل المفهوم السائد للوظيفة العامة في القوانين المعاصرة بالسلطة التي يمنحها القانون أو النظام المنشئ لهذه الوظيفة لفرد من الأفراد وفق إجراءات وضوابط معينة، ليتمكن من ممارسة واجبات ومسئوليات محددة في إطار الدولة، باعتبارها تجسيدا للسلطة العامة في المجتمع، ويعرف هؤلاء الذين يباشرون تلك الواجبات والمسئوليات باصطلاح "الموظفين العموميين".
لان مسألة الوظيفة العامة لم يعد أمرا استثنائيا في حياة الموظفين – كما كان الحال عليه في الماضي – و لم يعد في وسع أي شخص أن يتجنب التعامل مع الموظف العام.
فقد أصبحت الوظيفة العامة جزءا من حياة المواطن من ميلاده إلى وفاته، يدخل الحياة بشهادة ميلاد، و يخرج منها بشهادة وفاة ، و كلاهما يقوم بتحريرهما موظف عام بصفة رسمية، حتى تترتب عليها الآثار القانونية.
إن معنى الوظيفة العامة يظهر في معنيين هما: معنى وصفين و آخر تحليلي. فالمعنى الوصفي يعرف الوظيفة العامة بكل الأشخاص القائمين بالعمل في خدمة المرفق العام.
و المعنى التحليلي يعرفها بمجموعة من المهام و الاختصاصات يقوم بها شخص تتوفر شروط معينة بهدف المصلحة العامة.
و يمكن القول أن الوظيفة العمومية هي النظام العام الذي يطبق على العاملين في مؤسسات الدولة بمختلف أنواعها من أبسط موظف إلى أعلى موظف سام، و يخضعون جميعا إلى نفس التشريع.
وبالرجوع الي اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية 81 لسنة 2016قد أفردت الباب الرابع منها للترقيات والنقل والندب والحلول والإعارة. فقد كانت الترقيات للدرجة الأعلى طبقاً للقانون الملغى تعتمد على الأقدمية ومرور المدة البينية في الأساس، طبقا لقانون 81 فأصبح هناك طريقتان لترقية الموظفين بالجهاز الإداري للدولة، الأولى بالاختيار، والثانية بالأقدمية. ما معايير الترقية بالاختيار؟ أن يحصل الموظف على تقرير تقويم أداء بمرتبة ممتاز في السنتين السابقتين مباشرة على الترقية، وأن يجتاز بنجاح التدريب الذى تتيحه له الوحدة «الجهة أو المصلحة التي يعمل بها».
معايير الترقية بالأقدمية؟ طبقاً لما نصَّت عليه المادة «90» من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية، فيشترط أن تكون الترقية إلى وظيفة شاغرة ومموَّلة تلِى مباشرة الوظيفة التي يشغلها الموظف في المستوى وفى ذات المجموعة الوظيفية التي تنتمى إليها، وأن يكون الموظف مستوفياً لشروط شغل الوظيفة أو مرقَّى إليها، وأن يكون قد قضى المدد البينية المنصوص عليها في قانون الخدمة المدنية، وهى 5 أعوام للترقية، من السادسة إلى الخامسة، ومن الخامسة للرابعة، ومن الرابعة للثالثة، و8 أعوام من الثالثة للثانية، و6 أعوام من الثانية للأولى.
ومن الشروط أيضاً للترقية بالأقدمية أن تكون الترقية بقرار من السلطة المختصة «الوزارة أو المحافظة أو الهيئة التابعة لها الجهة التي يعمل بها الموظف» أو مَن تفوِّضه بناءً على اقتراح من لجنة الموارد البشرية.
موانع لترقية الموظف للدرجة الأعلى؟ في القانون الجديد، تم وضع بنود جديدة في هذا الإطار، ومنها طبقاً لما نصت عليه المادة «92» من اللائحة التنفيذية، وهى إذا كان معاراً، فلا تتم ترقيته إلا بعد عودته من الإعارة، وإذا كان حاصلاً على إجازة بدون أجر، إلا بعد عودته من الإجازة، باستثناء الإجازة المرضية وإجازة رعاية الطفل، وإذا وقع عليه جزاء الخصم من الأجر لمدة تزيد على عشرة أيام، أو جزاء أشد من ذلك، قبل محو الجزاء الموقَّع عليه، وكذلك إذا كان محالاً إلى المحاكمة التأديبية أو الجنائية، أو كان موقوفاً عن العمل، وذلك طوال مدة الإحالة أو الوقف، ولا يجوز في هذه الحالة تأخير ترقية الموظف لمدة تزيد على سنتين.
أهم حقوق الموظف الذى تتم ترقيته؟ طبقاً للمادة 93 من اللائحة، يحتفظ الموظف المرقي بميعاد استحقاق العلاوة الدورية وبأرصدة إجازاته الاعتيادية.
يتم التفاضُل بين الموظفين لترقيتهم بالاختيار؟ التفضيل يكون في 5 حالات: 1- يفضل عند الترقية بالاختيار الأعلى في مجموع درجات تقويم أداء السنتين السابقتين مباشرة على الترقية «حيث تقوم إدارة الموارد البشرية بحصر درجات التقويم». 2- عند التساوي بين الموظفين، يتم اختيار الأعلى درجات في تقويم السنة السابقة.
3- وعند التساوي، يتم الاحتكام إلى الأعلى في المؤهل العلمي، الذى يتناسب مع طبيعة الوظيفة.
4- عند التساوي في المؤهلات العلمية، يتم الاحتكام إلى درجة التقدير في المؤهل العلمي. 5- عند التساوي، يتم النظر في المستوى الوظيفي المرقي منه.
مواد القانون بشأن الترقية
المادة 29
مع مراعاة استيفاء الموظف لشروط شغل الوظيفة المرقي إليها, تكون الترقية بموجب قرار يصدر من السلطة المختصة من الوظيفة التي تسبقها مباشرة في المستوى والمجموعة الوظيفية التي تنتمي إليها.
وتكون الترقية للوظائف التخصصية من المستوى الأول (ب) بالاختيار على أساس بيانات تقويم الأداء وما ورد في ملف الخدمة من عناصر الامتياز, وتكون الترقية للوظائف التخصصية الأخرى بالاختيار في حدود النسب الواردة في الجدول رقم (1) الملحق بهذا القانون.
وتكون الترقية لباقي الوظائف بالأقدمية.
ويُشترط للترقية أن يحصل الموظف على تقرير تقويم أداء بمرتبة كفء في السنتين السابقتين مباشرة على الترقية, أما الترقية بالاختيار في الوظائف التخصصية فيجب الحصول على تقرير تقويم أداء بمرتبة ممتاز. فإذا كان عدد من تتوافر فيهم شروط الترقية بالاختيار من الحاصلين على مرتبة ممتاز أقل من العدد المخصص للترقية بالاختيار تكون الترقية في الجزء الباقي من الحاصلين على مرتبة كفء على الأقل عن ذات المدة السابقة.
فإذا كان عدد من تتوافر فيهم شروط الترقية بالاختيار أقل من العدد المخصص لها تؤجل الترقية وتحجز الوظائف في الجزء المتبقي في أول ترقية تالية.
وباستثناء جزاءي الإنذار والخصم من الأجر مدة لا تزيد على عشرة أيام, لا تجوز ترقية الموظف قبل محو الجزاء الموقع عليه.
وتُحدد اللائحة التنفيذية ضوابط وإجراءات الترقية.
المادة 30
تُفضل عند الترقية بالاختيار ترقية الأعلى في مجموع درجات تقويم أداء السنتين السابقتين مباشرة على الترقية, وعند التساوي يفضل الأعلى في مجموع درجات تقويم أداء السنة السابقة عليهما, فالحاصل على درجة علمية أعلى متى كانت متصلة بطبيعة العمل طبقًا لما تقرره السلطة المختصة بناءً على اقتراح لجنة الموارد البشرية, وعند التساوي يفضل الأعلى في التقدير العام لهذه الدرجة, فالأقدم في المستوى الوظيفي المرقي منه.
المادة 31
يصدر قرار الترقية من السلطة المختصة, وتعتبر الترقية نافذة من تاريخ صدور القرار بها. ويستحق الموظف اعتبارًا من هذا التاريخ الأجر الوظيفي المقرر للوظيفة المرقي إليها أو أجره السابق مضافًا إليه علاوة ترقية بنسبة (5%) من هذا الأجر الوظيفي أيهما أكبر.
النقل
المادة 32
يجوز بقرار من السلطة المختصة نقل الموظف من وحدة إلى أخرى وذلك إذا كان النقل لا يفوت عليه دوره في الترقية أو كان بناءً على طلبه.
ويكون نقل شاغلي الوظائف القيادية إلى خارج الوحدة بقرار من رئيس مجلس الوزراء.
ولا يجوز نقل الموظف من وظيفة إلى أخرى تقل في مستواها عن مستوى وظيفته الأصلية.
وتحدد اللائحة التنفيذية القواعد الخاصة بالنقل.
الندب
المادة 33
يجوز بقرار من السلطة المختصة, ندب الموظف للقيام مؤقتًا بعمل وظيفة أخرى من ذات المستوى الوظيفي لوظيفته أو من المستوى الذي يعلوه مباشرةً في ذات الوحدة التي يعمل بها أو في وحدة أخرى, إذا كانت حاجة العمل في الوظيفة الأصلية تسمح بذلك.
ولا يجوز ندب الموظف خارج الوحدة إلا بناءً على طلبه.
وتُحدد اللائحة التنفيذية القواعد الخاصة بالندب, على ألا تزيد مدته على أربع سنوات. وللوحدة المنتدب إليها الموظف اتخاذ إجراءات نقله من الوحدة المنتدب منها, بعد هذه المدة, وفي حالة رغبة الموظف, ووفقًا لحاجة العمل.
واستثناءً مما تقدم, يجوز بقرار من السلطة المختصة ندب الموظف بعد موافقته إلى الجمعيات والمؤسسات الأهلية ذات النفع العام, وتتحمل الوحدة بكامل الأجر أو بعضه, وذلك على النحو الذي تحدده اللائحة التنفيذية.
المادة 34
عند غياب شاغل وظيفة من الوظائف القيادية والإدارة الإشراقية عن العمل, يحل محله في مباشرة واجبات ومسئوليات وظيفته من يليه مباشرة في ترتيب الأقدمية ما لم تُحدد السلطة المختصة من يحل محله, على أن يكون من ذات مستواه أو من المستوى الأدنى مباشرة.
الإعارة
المادة 35
يجوز بقرار من السلطة المختصة إعارة الموظف للعمل بالداخل أو الخارج بعد موافقة كتابية منه، ويُحدد القرار الصادر بالإعارة مدتها.
ويترتب على إعارة شاغل وظيفة من الوظائف القيادية أو الإدارة الإشرافية انتهاء مدة شغله لها.
ويكون أجر الموظف المعار بكامله على الجهة المُستعيرة، وتدخل مدة الإعارة ضمن مدة خدمته، ولا يجوز ترقية المُعار إلا بعد عودته من الإعارة واستكمال المدة البينية اللازمة لشغل الوظيفة الأعلى مباشرةً ولا تدخل مدة الإعارة ضمن المدة البينية اللازمة للترقية.
وتدخل مدة الإعارة ضمن مدة اشتراك الموظف في نظام التأمين الاجتماعي واستحقاق العلاوة، وذلك مع مراعاة أحكام قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالقانون رقم 79 لسنة 1975 وتحدد اللائحة التنفيذية القواعد الخاصة بالإعارة.
تكون الترقية في الوظائف التخصصية بالاختيار في حدود النسب الواردة في الجدول المرفق بالقانون، وتكون الترقية في باقي الوظائف بالأقدمية.
يمكن للقانون الجديد أن يفتح المجال أمام صعود القيادات الشابة؟ من خلال الترقية بالاختيار لأصحاب الكفاءات.
التطور التاريخي للوظيفة العامة في مصر
اكتفى المشرع المصري شأنه شأن الفرنسي بتحديد الموظفين الذين يخضعون للأحكام الواردة في القوانين واللوائح الصادرة في شأن الموظفين العموميين .
فقد نصت المادة الأولى من القانون رقم 210 لسنة 1951 بشأن نظام موظفي الدولة بأنه ” تسري أحكام هذا الباب على الموظفين الداخلين في الهيئة سواء كانون مثبتين أم غير مثنتين ويعتبر موظفاً في تطبيق أحكام هذا القانون كل من يعين في إحدى الوظائف الداخلة في الهيئة بمقتضى مرسوم أو أمر جمهوري أو قرار من مجلس الوزراء أو من أية هيئة أخرى تملك سلطة التعيين قانوناً .
أما في ظل القانون رقم 46 لسنة 1964 فقد ورد في المادة الثانية منه ” يعتبر عاملاً في تطبيق أحكام هذا القانون كل من يعين في إحدى الوظائف الدائمة أو المؤقتة بقرار من السلطة المختصة ” .
وفي هذا القانون أزال المشرع التفرقة بين الوظائف الدائمة والمؤقتة , بينما ورد في نظام العاملين المدنيين بالدول الصادر بالقانون رقم 58 لسنة 1971 ” يعتبر عاملاً في تطبيق أحكام هذا القانون كل من يعين في إحدى الوظائف المبينة بموازنة كل وحده ويكون التعيين في الوظائف المؤقتة للمتمتعين بالجنسية المصرية أو الأجانب وفقاً للقواعد التي تتضمنها اللائحة التنفيذية مع مراعاة الأحكام الخاصة بتوظيف الأجانب ” .
أما القانون رقم 47 لسنة 1978 فقد جاء أكثر إيجازاً ولم يتطرق للوظائف الدائمة والمؤقتة ولا إلى تعيين الأجانب , إذا نصت الفقرة الأخيرة من المادة الأولى منه على أنه ” يعتبر عاملاً في تطبيق أحكام هذا القانون , كل من يعين في إحدى الوظائف المبينة بموازنة كل وحدة ” . وفي مكان آخر في المادة نفسها نص على سريان هذا القانون على العاملين بوزارات الحكومة ومصالحها والأجهزة التي لها موازنة خاصة بها, ووحدات الحكم المحلي , والعاملين بالهيئات العامة فيما لم تنص عليه اللوائح الخاصة بها .
اما القانون الحالي 81 لسنة 2016 فقد طور مفهوم الوظيفة العامة فقد نص علي ان الوظائف المدنية حق للمواطنين على أساس الكفاءة والجدارة, وهي تكليف للقائمين بها لخدمة الشعب, وتكفل الدولة حقوقهم وحمايتهم, وقيامهم بأداء واجباتهم في رعاية مصالح الشعب. ويُحظر التمييز بين الموظفين في تطبيق أحكام هذا القانون بسبب الدين أو الجنس أو لأي سبب آخر.
بينما ذهب غالبية الفقهاء المصريين إلى تعريف الموظف العام بأنه ” كل شخص يعهد إليه بعمل دائم في خدمة أحد المرافق العامة يتولى إدارتها ، الدولة أو أحد أشخاص القانون العام الإقليمية أو المرفقية ، وذلك بتولي منصباً دائماً يدخل في نطاق التنظيم الإداري للمرفق ” . وقد عرفت المحكمة الإدارية العليا الموظف العام بقولها ” الموظف العام هو الذي يعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام الأخرى عن طريق شغله منصباً يدخل في التنظيم الإداري لذلك المرفق ” .
ويبدو من ذلك أن الفقه والقضاء المصري يشترط توافر عنصرين في المرفق العام هما :-
1. العمل في خدمة مرفق عام أو أحد أشخاص القانون العام .
2. أن يقوم بعمل منتظم غير عارض .
أن أهم تطبيقات الأسس الدستورية للخدمة المدنية في الدستور المصري الجديد لسنة 2014 هي ما يأتي :
الضمانة الأولى : كفالة الدولة تحقيق المساواة بين المرأة والرجل في جميع الحقوق المدنية والسياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والمساواة في الخدمة المدنية وفقا لأحكام الدستور.
الضمانة الثانية : مبدأ اعتبار أن العمل حق، وواجب، وشرف تكفله الدولة .
الضمانة الثالثة : ضرورة التزام الدولة بالحفاظ على حقوق العمال.
الضمانة الرابعة: مبدأ أن الوظائف العامة حق للمواطنين على أساس الكفاءة، ودون محاباة أو وساطة .
الضمانة الخامسة : حق الإضراب السلمي وتنظيمه طبقاً للقانون .
الضمانة السادسة : التزام الدولة بتكريم شهداء الوطن، ورعاية مصابي الثورة .
الضمانة السابعة : كفالة الدولة توفير خدمات التأمين الاجتماعي .
الضمانة الثامنة : حق كل مواطن وعامل في الصحة وفى الرعاية الصحية المتكاملة وفقاً لمعايير الجودة .
أن تعريفي للقانون الإداري الدستوري هو أنه النصوص الدستورية الواردة في الدستور والمبادئ فوق الدستورية ومبادئ القانون الدستوري الدولي التي تنظم الشرعية الدستورية والإجرائية في قانون الخدمة المدنية وقوانين الكادرات الخاصة مثل قانون السلطة القضائية وقانون العمل وتشريعات العمل وقوانين النقابات المهنية والتأمينات الاجتماعية المكملة لها. ويُعتبر علم القانون الإداري الدستوري هي علم جديد غير معروف في القانون الإداري المصري أو المقارن
أن قانون الخدمة المدنية هو تطبيق عملي للقانون الإداري الدستوري - الذي سبق تعريفه - لأنه يعتبر من خلال نصوصه هو الشريعة العامة التي توفر الحماية القانونية والواقعية لحقوق العاملين بالخدمة المدنية ، ويجب أن يكون ذلك من خلال قواعد عامة مجرّدة ومعايير واضحة تتضمنها النصوص الدستورية الحاكمة للخدمة المدنية والكادرات الخاصة والمهنية، وهي تتمثل في ضمانات يتعين على المشرع الإداري الالتزام بها.
أن أهم تطبيقات الأسس الدستورية للخدمة المدنية في الدستور المصري الجديد لسنة 2014 هي ما يأتي :
الضمانة الأولى : كفالة الدولة تحقيق المساواة بين المرأة والرجل فى جميع الحقوق المدنية والسياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والمساواة في الخدمة المدنية وفقا لأحكام الدستور.
الضمانة الثانية : مبدأ اعتبار أن العمل حق، وواجب، وشرف تكفله الدولة .
الضمانة الثالثة : ضرورة التزام الدولة بالحفاظ على حقوق العمال.
الضمانة الرابعة: مبدأ أن الوظائف العامة حق للمواطنين على أساس الكفاءة، ودون محاباة أو وساطة .