البرلمان فى مهمة «مستحيلة».. كيف يراجع النواب 331 قانونا فى 15 يوما؟

• الرئيس السابق عدلى منصور أصدر 42 قرارا بقانون بعد صدور الدستور.. والسيسى أصدر 289 قرارا
• «الشروق» تعرض وجهات النظر المتضاربة حول المادة الدستورية وإلزامية المراجعة وأهم التشريعات
• دستور 2014 ميز بين حالة العطلة البرلمانية وعدم قيام البرلمان.. و«التظاهر» و«المزايدات» خارج قائمة المراجعة
أيام قليلة وتنعقد الجلسة الأولى لمجلس النواب المنتخب، ليبدأ حساب فترة ال15 يوما التى حددها الدستور الحالى لمراجعة القرارات الجمهورية بقوانين قبل انعقاد البرلمان، حيث تفتح المادة 156 من الدستور منذ إقرارها بابا لا يوصد أمام طوفان من المخاوف والتساؤلات والتأويلات بشأن ما نصت عليه من ضرورة مراجعة هذه القرارات بقوانين وإقرارها خلال 15 يوما فقط من انعقاد البرلمان وإلا زال أثر هذه القوانين.
مخاوف من الأثر المزلزل لإهمال هذه المراجعة، حيث يرتب النص الدستورى أثرا بالغ الخطورة على القرارات بقوانين التى لا يراجعها مجلس النواب، وتلك التى قد يعرضها ولا يقرها، وهو زوال ما كان لها من قوة القانون بأثر رجعى دون حاجة إلى النص على ذلك، وكذلك الآثار المترتبة على المراجعة دون تعديل بتأكيد بعض التشريعات المثيرة للجدل، أو تعديلها فتتغير أوضاع قائمة، أو رفضها أو إهمالها فتضطرب أوضاع استقرت على مدى عامين خاصة فى المجالات الضريبية والمالية والوظيفية.
والتساؤلات تدور حول كيفية ممارسة مجلس النواب هذا الواجب الدستورى فى ظل ضخامة عدد القرارات بقوانين التى أصدرها الرئيسان عدلى منصور وعبدالفتاح السيسى، لا سيما وأن المادة منحت المجلس فترة قصيرة نسبيا هى 15 يوما، كما اشترطت عرضها ومناقشتها وإقرارها، وهى إجراءات تتطلب وفقا للائحة المجلس الحالية أياما طويلة.
أما التأويلات فبدأت فى الظهور أخيرا بمناسبة الاقتراب من عقد جلسة البرلمان الأولى؛ فرغم أن أغلبية المتخصصين يرون أن النص صريح فى إلزام مجلس النواب بالمراجعة، إلا أن البعض بدأ يطرح وجهات نظر أخرى مثل «عدم إلزامية مراجعة القرارات بقوانين الصادرة فى فترات الانتقال الدستورى» و«قصر المراجعة على القرارات بقوانين الصادرة فى فترات عطلة البرلمان أو بين انتهاء فصل تشريعى وبداية آخر».
وفى السطور القادمة تحاول «الشروق» تفكيك المسائل القانونية المرتبطة بهذا الوضع الجديد الذى تشهده مصر لأول مرة بسبب طول الفترة الزمنية بين إقرار الدستور وانعقاد البرلمان وذلك من واقع استطلاع مطول لآراء فقهاء قانونيين وقضاة.
1 ما الجديد الذى يحمله دستور 2014؟
بمطالعة نص المادة 156 والمواد المناظرة لها فى الدساتير السابقة، يتبين أن الدستور الجديد يحمل مغايرة واضحة فيما يتعلق بحالات إصدار القرارات بقوانين فى غيبة البرلمان.
فالمادة 147 من دستور 1971 تنص على أنه « إذا حدث فى غيبة مجلس الشعب ما يوجب الإسراع فى اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز لرئيس الجمهورية أن يصدر فى شأنها قرارات تكون لها قوة القانون. ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب خلال 15 يوما من تاريخ صدورها إذا كان المجلس قائما، وتعرض فى أول اجتماع له فى حالة الحل أو وقف جلساته...» وهنا تشترط المادة مراجعة القرارات بقوانين التى يصدرها الرئيس فى جميع الحالات التى يغيب فيها البرلمان.
والمادة 131 من دستور 2012 تنص على أنه «عند حل مجلس النواب، ينفرد مجلس الشورى باختصاصاتهما التشريعية المشتركة؛ وتعرض القوانين التى يقرها مجلس الشورى خلال مدة الحل على مجلس النواب، فور انعقاده، لتقرير ما يراه بشأنها. وعند غياب المجلسين، إذا طرأ ما يستوجب الإسراع باتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير، يجوز لرئيس الجمهورية أن يصدر قرارات لها قوة القانون، تعرض على مجلس النواب ومجلس الشورى، بحسب الأحوال، خلال 15 يوما من تاريخ انعقادهما» وهنا اشترط الدستور غياب غرفتى البرلمان معا ليمارس الرئيس سلطة التشريع الاستثنائية، سواء كان ذلك بسبب الحل أو الغياب العادى ممثلا فى العطلة، وأخضع القرارات بقوانين التى يصدرها للمراجعة من أى الغرفتين أيضا.
غير أن المادة 156 من دستور 2014 استحدثت نظاما آخر فى صياغة هذه الحالة، فهى تتضمن فى حقيقتها حكمين؛ الأول « إذا حدث فى غير دور انعقاد مجلس النواب ما يوجب الإسراع فى اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير، يدعو رئيس الجمهورية المجلس لانعقاد طارئ لعرض الأمر عليه» وأتبع المشرع الدستورى هذه الفقرة بنقطة.
والحكم الثانى فى المادة: «وإذا كان مجلس النواب غير قائم، يجوز لرئيس الجمهورية إصدار قرارات بقوانين، على أن يتم عرضها ومناقشتها والموافقة عليها خلال خمسة عشر يوما من انعقاد المجلس الجديد، فإذا لم تعرض وتناقش أو إذا عرضت ولم يقرها المجلس، زال بأثر رجعى ما كان لها من قوة القانون، دون حاجة إلى إصدار قرار بذلك، إلا إذا رأى المجلس اعتماد نفاذها فى الفترة السابقة، أو تسوية ما ترتب عليها من آثار».
والفارق هنا بين الحكمين؛ أن الأول يتحدث عن حالة عطلة المجلس وهو الغياب العادى، وفيه يشترط أن يدعو الرئيس المجلس لانعقاد طارئ لاتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير فلا يصدر الرئيس أى قرارات بقوانين فى هذه الحالة.
أما الحالة الثانية فهى عدم قيام المجلس النيابى من الأساس، سواء لعدم انتخابه أو حله، كما هو الوضع الذى نعيشه منذ صدور هذا الدستور فى 18 يناير 2014، وفيها تشترط المادة بوضوح أن يراجع مجلس النواب بعد انعقاده القرارات بقوانين التى يصدرها الرئيس استثنائيا.
2 هل من تفسيرات أخرى محتملة؟
التفسير السابق الملزم للمراجعة هو ما يجمع عليه معظم القانونيين الذين استطلعت «الشروق» آراءهم، لكن ثمة رأيا مغايرا ظهر أخيرا مفاده أن «القرارات بقوانين الصادرة فى فترة غياب وتعطل الحياة النيابية – كالتى عاشتها مصر منذ حل مجلس الشورى فى 5 يوليو 2013 وتعطيل العمل بدستور 2012 فى 3 يوليو 2013 لا تعرض على المجلس النيابى فور إعادة تشكيله، والقرارات بقوانين التى تراجع هى التى تصدر أثناء وجود الحياة النيابية، كالتى تصدر بين أدوار الانعقاد أو أثناء عطلات المجلس، أو أثناء فترة حل المجلس وفقا للدستور».
ويستند أصحاب هذا الرأى إلى حكم لمحكمة النقض صدر عام 1930 وحكم آخر للمحكمة العليا صدر عام 1978.
والحقيقة أن حكم «النقض» المذكور قد استند إلى المادة 41 من دستور 1923 التى كانت تنص على أنه «إذا حدث فيما بين أدوار انعقاد البرلمان ما يوجب الإسراع إلى اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير؛ فللملك أن يصدر فى شأنها مراسيم تكون لها قوة القانون بشرط ألا تكون مخالفة للدستور. ويجب دعوة البرلمان إلى اجتماع غير عادى وعرض هذه المراسيم عليه فى أول اجتماع له فإذا لم تعرض أو لم يقرها أحد المجلسين زال ما كان لها من قوة القانون».
أى أن هذه المادة الدستورية بتطبيقاتها تقتصر على فترة التدخل الاستثنائى للملك فى التشريع بين أدوار انعقاد البرلمان، أى فى العطلة البرلمانية، أو بين انقضاء فصل تشريعى وبدء فصل آخر، وبالتالى فلا يمكن تطبيقها على الواقع الحالى الذى يسرى فيه الدستور ولم ينعقد فيه البرلمان أصلا.
أما حكم «العليا» فى الدعوى 11 لسنة 7 ق فبالعودة إليه يتبين أنه عالج قانونين؛ الأول صدر فى ظل العمل بالإعلان الدستورى الصادر فى 10 فبراير 1953 الذى أناط بمجلس الوزراء ولاية التشريع أثناء الفترة الانتقالية، فتكون له جميع سلطات وحقوق البرلمان فى مجال التشريع، ويصبح ما صدر من مجلس الوزراء من تشريعات فى ظل هذا الإعلان الدستورى «تشريعات بالمعنى الصحيح، ولا موجب لعرضها على المجلس النيابى عند عودة الحياة النيابية».
وهذا الأمر ينطبق على التشريعات التى أصدرها المجلس الأعلى للقوات المسلحة فى ظل العمل بإعلانى 13 فبراير و30 مارس 2011، واللذين أصدرهما الرئيس السابق عدلى منصور فى ظل العمل بالإعلان الدستورى الصادر فى 8 يوليو 2013، حيث منحت هذه الإعلانات للمجلس العسكرى ولمنصور – على الترتيب سلطة التشريع غير مقيدة وغير مشروطة، وبدون النص على مراجعتها برلمانيا.
ثم تحدث حكم «العليا» ذاته عن قانون آخر مطعون فيه، صدر فى ظل العمل بدستور 1958 الذى كان ينص فى مادته 53 على أنه «لرئيس الجمهورية أن يصدر أى تشريع أو قرار، مما يدخل أصلا فى اختصاص مجلس الأمة إذا دعت الضرورة إلى اتخاذه فى غياب المجلس، على أن يعرض عليه فور انعقاده، فإذا اعترض المجلس على ما أصدره رئيس الجمهورية بأغلبية ثلثى أعضائه سقط ما له من أثر من تاريخ الاعتراض».
وفسرت المحكمة هذا النص بأنه – ولأول مرة فى تاريخ الدساتير المصرية لم يرتب أثر السقوط على التشريعات التى لا تعرض على البرلمان، بل اشترط لسقوط تشريع معين الاعتراض عليه بأغلبية الثلثين «مما يؤكد أن الدستور قصد عدم ترتيب أثر السقوط على مجرد عدم عرض القرارات بقوانين على البرلمان».
ويتضح أن المادة 156 من الدستور الحالى تبعت معظم الدساتير السابقة بأن رتبت أثر السقوط على ما لن يتم عرضه.
وتوضح الحيثيات أن المحكمة قاست شرعية كل قانون بحسب النص الدستورى الذى كان ساريا وقت إصداره.
ويستند أصحاب هذا الرأى أيضا إلى ما ذكرته المحكمة بأن «التفرقة واجبة بين القرارات بقوانين التى تصدر أثناء قيام الحياة النيابية وتلك التى تصدر أثناء وقفها أو تعطيل العمل بالدستور، فالأولى فقط هى التى تعرض على المجلس النيابى فور انعقاده، أما الثانية فتعتبر قوانين عادية لا يمكن إلغاؤها إلا بقوانين مثلها».
لكن الملاحظ هنا أن المحكمة اعتبرت أن «تعطيل الدستور» و«وقف الحياة النيابية» حالتان متساويتان، باعتبار أن وجود الدستور يترتب عليه فى الحالة العامة انتخاب برلمان، وأن قيام الحياة النيابية لا يمنع غياب البرلمان للعطلة أو الحل وفقا للدستور أو فترات فراغ بين الفصول التشريعية.
وبتطبيق هذا على الدستور الحالى، فإن الفترة الممتدة منذ نفاذه إلى الآن هى ليست فترة تعطيل للدستور، وليست فترة وقف للحياة النيابية، فالدستور قائم فعلا وتصدر القرارات بقوانين من رئيس الجمهورية بناء عليه، كما أن الدولة تسير فى إجراءات انتخاب البرلمان منذ يونيو 2014 على الأقل عندما أصدر الرئيس المؤقت قرارين بقانونين لتنظيم مجلس النواب ومباشرة الحقوق السياسية، فلم يقل أحد بأن الحياة النيابية ملغاة أو معطلة، بل عاشت مصر عاما ونصف العام تقريبا فى إجراءات تمهيدية للانتخاب بلغت مرحلة تحديد موعد للاقتراع ثم إلغائه بعد أحكام قضائية.
والواضح أن دستور 2014 قد صدر لإعادة الحياة الدستورية والبرلمانية بعد فترة من تعطيل الدستور المستفتى عليه، ولم يكن منتظرا أن تستغرق الفترة بين نفاذ الدستور وانعقاد البرلمان عامين تقريبا، كما لم يكن مقررا بشكل نهائى ما إذا كانت انتخابات الرئاسة ستجرى أولا أم الانتخابات البرلمانية.
فلا يمكن فهم المادة 156 خارج إطار ضرورة مراجعة القرارات بقوانين التى تصدر فى الفترة الفاصلة بين نفاذ الدستور وانتخاب البرلمان من رئيس الجمهورية (المؤقت أو المنتخب) خاصة وأن المادة ذاتها أفردت الحكم الأول بها لحالة العطلة أو الفراغ بين الفصول التشريعية (غير دور الانعقاد).
وباستطلاع آراء عدد من قيادات لجنة الخمسين، اتفقوا على أن «الهدف الذى كان مرجوا من هذه المادة هو مراجعة القرارات بقوانين التى ستصدر قبل انعقاد البرلمان، فى فترة عدم قيامه، ولم يكن متصورا أن تستغرق هذه الفترة كل هذه المدة، بل كان متوقعا أن يتم انتخاب البرلمان قبل نهاية 2014».
3 ما حدود الفترة الزمنية التى سيراجع البرلمان قراراتها؟
يبدأ سريان المادة 156 (الخاصة بإصدار رئيس الجمهورية قرارات بقوانين فى حالة عدم قيام مجلس النواب، ثم مراجعة المجلس لها خلال 15 يوما من انعقاده) من يوم نفاذ الدستور الجديد فى 18 يناير 2014، مما يخرج جميع القرارات بقوانين التى أصدرها الرئيس السابق عدلى منصور قبل هذا التاريخ من قائمة المراجعة الإلزامية، خاصة أن الإعلان الدستورى الصادر فى 8 يوليو 2013 منح منصور سلطة التشريع دون النص على مراجعة تالية أو رقابة سابقة، إلا بشرط إجرائى واحد هو «أخذ رأى مجلس الوزراء» (البند 1 من المادة 24).
وبذلك تخرج من القائمة قوانين مهمة أصدرها منصور؛ أبرزها: قانون التظاهر 107/2013 وتعديل قانون المناقصات والمزايدات للسماح للجهات ذات القوانين الخاصة بالتصرف بالأمر المباشر 82/2013 وتعديل بعض أحكام قانون الإجراءات الجنائية لتحرير محكمتى النقض والجنايات فى الإعادة من الحد الأقصى لفترة الحبس الاحتياطى للمحكوم عليهم فى أول درجة بالإعدام أو المؤبد 83/2013 وتعديل بعض أحكام قانون الضريبة على الدخل بجعل مخصصات القروض التى تلتزم البنوك بتكوينها من التكاليف واجبة الخصم من أرباح هذه البنوك فى حدود نسبة 80% من هذه المخصصات 164/2013.
وهذا لا ينال من حق مجلس النواب فى مراجعة وتعديل وإلغاء أى من هذه القوانين لاحقا.
4 ما عدد القرارات بقوانين محل المراجعة؟
أصدر الرئيس السابق عدلى منصور 42 قرارا بقانون بعد صدور الدستور، جميعها تشريعات جديدة أو تعديلات لتشريعات قائمة (علما بأنه أصدر عموما 147 قرارا بقانون؛ منها 93 بين تشريع جديد وتعديل تشريعى، و54 قرارا بقانون بربط موازنات الهيئات الاقتصادية).
أما الرئيس السيسى فأصدر حتى الآن 289 قرارا بقانون؛ منها 115 بين تشريع جديد وتعديل تشريعى، و158 قرارا بقانون بربط موازنات الهيئات الاقتصادية، بالإضافة إلى 16 قرارا بقانون لم تنشر حتى الآن فى الجريدة الرسمية.
أى أن إجمالى القرارات بقوانين التى يلزم الدستور البرلمان بمراجعتها 331 قانونا من بينها 157 ذات صفة تشريعية، و158 بربط الموازنات.
وانقسمت المصادر التى استطلعت «الشروق» آراءها حول مدى إلزامية مراجعة قرارات ربط الموازنات، ففريق يرى أن مراجعتها إلزامية أيضا لأنها قرارات بقوانين، وأن نص الدستور لم يستثن أى قرار بقانون من المراجعة، وفريق آخر يرى أنه لا طائل من مراجعتها لأنها ليست ذات صفة تشريعية، وأن مزاحمتها للتقارير ذات الصفة التشريعية خلال فترة 15 يوما سيؤدى لإرهاق مجلس النواب، خاصة أن أوضاعها المالية قد استقرت فعليا.
5 ما أبرز هذه القرارات بقوانين؟
فى مجال الضرائب والرسوم:
ضريبة دخل مؤقتة لمدة 3 سنوات بمقدار 5% على كل من يتجاوز دخله مليون جنيه 44/2014 وتعديل قانون الضريبة على الدخل لإخضاع صافى الربح الذى يحققه المصرى خارج بلاده للضريبة وإخضاع أرباح صناديق الاستثمار فى الأوراق المالية 53/2014 وتعديل قانون الضريبة على المبيعات لزيادة الضريبة على المشروبات الروحية والتبغ والسجائر 58/2014 وتعديل قانون الضريبة العقارية 117/2014 وتعديل قانون الضريبة على الدخل لتمكين شركات الأموال بالسداد إلكترونيا 201/2014 وتعديل قانون الضريبة على المبيعات لزيادة الضريبة على السجائر للمرة الثانية 12/2015 والحزمة التشريعية الواسعة لتعديل قوانين ضريبة المبيعات وضريبة الدخل وحوافز الاستثمار عشية المؤتمر الاقتصادى 17/2015 ووقف العمل بضريبة الأرباح الرأسمالية لمدة عامين 96/2015 وتعديل قانون العدالة الضريبية لزيادة ضريبة السفر وجعلها مبلغا ماليا بدلا من كونها نسبية 104/2015 وتعديل قانون نظام تأمين الأسرة برفع ثمن المبالغ المحصلة عند إبرام وثائق الزواج والطلاق.
فى مجال العقوبات:
تشديد عقوبات قانون مكافحة غسيل الأموال 36/2014 وتعديل قوانين العقوبات والإجراءات الجنائية والسجون لاستبدال التشغيل خارج السجن بعقوبة الحبس البسيط 49/2014 وتغليظ عقوبة التحرش الجنسى لتصل إلى الحبس 5 سنوات 50/2014 وكتعديل المادة 78 من قانون العقوبات بتغليظ عقوبة تلقى الأموال والمساعدات من الخارج للإضرار بالأمن القومى 128/2014 وتعديل قانون العقوبات لمعاقبة حافرى ومعدى ومستغلى الأنفاق الحدودية ومن يعلم بها ولا يبلغ السلطات بالسجن المؤبد 21/2015 وتعديل قانون العقوبات بتوقيع عقوبة الحبس والغرامة لعدم الإبلاغ عن المفرقعات 100/2015 وقانون مكافحة الغش فى الامتحانات 101/2015.
فى مجال الإجراءات الجنائية:
تغيير قضاة التحقيق المنتدبين من محكمة الاستئناف إذا لم يحركوا الاتهامات خلال 6 أشهر من توليهم التحقيق فى قضية معينة بطلب من وزير العدل أو النائب العام 138/2014 وجواز تسليم المتهمين الأجانب إلى بلادهم فى أى من مراحل التقاضى 140/2014 وقانون الكيانات الإرهابية 8/2015 وتنظيم التصالح مع المتهمين فى جرائم المال العام بقرار من لجنة يشكلها رئيس مجلس الوزراء مع عدم سقوط معاقبة الموظف، وعدم بداية المدة المسقطة للدعوى الجنائية ضد الموظف العام إلا من تاريخ انتهاء خدمته أو زوال صفته 16/2015 وإنشاء اللجنة القومية لاسترداد الأموال والأصول 28/2015 وقانون مكافحة الإرهاب 96/2015 وتعديل قانون الكسب غير المشروع ليتيح التصالح فى جميع مراحل التقاضى 97/2015.
وفى المجالين العسكرى والأمنى:
تنظيم اللجان القضائية للقوات المسلحة 11/2014 وتعديل قانون القضاء العسكرى وتحديث نظام التقاضى على درجتين 12/2014 وتعديل قانون القيادة والسيطرة ليكون وزير الدفاع هو القائد العام للقوات المسلحة ولا يجوز تعيينه من غير ضباطها وأن يكون قد خدم فى القوات المسلحة برتبة اللواء 5 سنوات على الأقل وأن يكون تقلد فيها إحدى الوظائف الرئيسية 18/2014 وتشكيل مجلس الأمن القومى 19/2014 وإنشاء المجلس الأعلى للقوات المسلحة برئاسة وزير الدفاع 20/2014 وإنشاء مجلس الدفاع الوطنى 21/2014 وحظر التصوير الضوئى لبطاقات الجيش والشرطة أو تصنيع وتداول الزى الرسمى لها 57/2014 وتعديل قانون الدفاع المدنى 62/2015 واشتراط موافقة وزارة الدفاع بدلا من الداخلية على استيراد الأسلحة من الخارج 129/2014 واختصاص القضاء العسكرى دون غيره بالفصل فى جرائم المجندين الملحقين بخدمة الشرطة 130/2014 وإسناد حماية المنشآت والمرافق العامة إلى القوات المسلحة بالتعاون مع الشرطة وإحالة القضايا الخاصة بالاعتداء على هذه المنشآت إلى القضاء العسكرى 136/2014.
ومن أهم القرارات بقوانين أيضا:
أصدر الرئيس عدلى منصور قرارات بقوانين تنظيم إجراءات الطعن على عقود الدولة مع المستثمرين ليكون الطعن قاصرا على طرفى العقد وأصحاب الحقوق الشخصية والعينية فقط 32/2014 وتنظيم مشروعات الإسكان الاجتماعى 33/2014 وحظر اعتلاء المنابر بدون ترخيص من وزارة الأوقاف والأزهر 51/2014.
وأصدر الرئيس السيسى قرارات بقوانين: التمويل العقارى 55/2015 والحد الأقصى للأجور 63/2014 وتنظيم شهادات استثمار وتنمية قناة السويس مع إعفائها من الضريبة 119/2014 المعدل برقم 19/2015 وإنشاء بيت الزكاة 123/2014 وإنشاء صندوق تحيا مصر 140/2014 المعدل برقم 84/2015 وتنظيم نشاط التمويل متناهى الصغر 141/2014 وتعديل قانون المناطق الاقتصادية لتنظيم إنشائها وإدارتها بهيئات تابعة لمجلس الوزراء 27/2015 وتحديد حالات إعفاء رؤساء وأعضاء الأجهزة الرقابية 89/2015 وقانون الضمانات المنقولة 115/2015.