إدارة الدين الخارجي بكفاءة وفعالية

ترجع أهمية الدين الخارجي كمصدر أساسي من مصادر الإيرادات وفقاً للفكر الاقتصادي الحديث إلى كونه أحد أدوات السياسة المالية، حيث يكون له تأثيراً إيجابياً في حالة استخدامه بشكل صحيح كوسيلة للحصول على أموال إضافية للاستثمار نتيجة لكونه وسيلة آمنة للاستثمارات الأجنبية عن طريق شراء السندات الحكومية خاصة المستثمرين الذين لديهم نفور من المخاطر لكونه مدعوماً من الحكومة مما يؤدى إلى تحسن المستويات المعيشية من خلال إنشاء المشروعات الاستثمارية وتطوير البنية التحتية، تطوير وسائل النقل والمواصلات وغيرها مما يشجع المستثمرين على المزيد من الإنفاق وتعزيز النمو الاقتصادي في حالة وجود استقرار اقتصادي وعدم وجود صدمات معاكسة ضخمة مما يضمن سداد الديون في مواعيدها المحددة. كما يمثل الدين الخارجي في صورة سندات مرجعية أساسية لتسعير الأصول الاستثمارية، حيث تحمل سندات الحكومة المركزية النسبة الأقل من المخاطر مقارنة بباقي الأصول الاستثمارية (سندات شركات، أسهم، عقارات... الخ). وتلتزم الحكومة بالسداد لحاملي السندات مهما كان وضعها المالي، وبالتالي، تعد مرجعية أساسية في تسعير العائد على الأصول الأخرى، حيث يزداد العائد بزيادة درجة المخاطرة.
والمتتبع لتطور الدين الخارجي لمصر، سيلاحظ ارتفاع إجمالي قيمة الديون الخارجية المستحقة على مصر بنسبة 12.51% ليصل إلى 108.699 مليار دولار في 30/6/2019 مقارنة ب 96.612 مليار دولار في 31/12/2018، وبنسبة 210.63% مقارنة ب 34.993 مليار دولار في 31/12/2010. ومن المعروف أن ارتفاع رقم إجمالي الدين الخارجي لا يعتبر مشكلة في حد ذاته، ولكن الأمر يتطلب ضرورة إتباع أنسب الطرق لإدارة هذه الديون الخارجية، حيث تؤدي المستويات الضخمة لهذه الديون إلى انخفاض معدلات النمو الاقتصادي في المستقبل، والذي يمكن تفسيره من خلال نظرية "عبء الديون المفرطة" التي تؤكد على أنه في حالة توقع تزايد الدين في المستقبل عن قدرة الدولة على السداد، فإن ارتفاع التكاليف المتوقعة لخدمة الدين ستحبط الاستثمار المحلي والأجنبي وتضر بالنمو. فقد توصلت دراسة لصندوق النقد الدولي إلى وجود علاقة على شكل حرف U مقلوب ما بين الدين الخارجي والنمو، حيث يرتفع المنحنى في البداية إلى أعلى. وبعد مستوى معين، يؤدي الدين الإضافي إلى تباطؤ النمو من خلال ارتفاع فاتورة الفوائد التي تدفعها الحكومة وزيادة عجز الموازنة، انخفاض الادخار العام، انخفاض الموارد المتاحة للبنية الأساسية وتكوين رأس المال البشري. وعندما يتم إدارة الدين الخارجي بصورة أفضل في ظل استقرار الأوضاع الاقتصادية وتوافر البيئة اللازمة للنمو الاقتصادي سوف تعمل مجتمعة على تخفيف أعباء الديون وزيادة معدل النمو الاقتصادي في المستقبل.
وتنشأ الحاجة إلى الاقتراض الخارجي في حالة تسوية العجز الناتج عن عدم كفاية حصيلة النقد الأجنبي للدولة لتمويل فاتورة وارداتها والتزاماتها المالية، حيث تلجأ الدولة إلى احتياطياتها النقدية أو القروض الأجنبية مما يؤدى إلى زيادة الدين الخارجي وزيادة أعباؤه بمعدلات أسرع من معدلات نمو الصادرات وموارد النقد الأجنبي. لذلك يجب مراعاة عدم تراكم الدين الخارجي ليتناسب مع قدرة الدولة على تحصيل الموارد الأجنبية اللازمة لخدمة هذا الدين، حيث يدل وجود فائض في ميزان المدفوعات على قدرة الدولة على خدمة الدين الخارجي، كما يدل وجود العجز على ضعف القدرة على خدمة الدين الخارجي. فإذا كانت نسبة صافي ميزان المدفوعات إلى الناتج المحلي الإجمالي أكبر من أو يساوي نسبة خدمة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي الإجمالي، فهذا يعنى وجود حالة من ‏الاستقرار المالي بالنسبة للدين الخارجي. والعكس صحيح، فإذا كانت نسبة صافى ميزان المدفوعات إلى الناتج المحلي الإجمالي أقل من نسبة خدمة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي الإجمالي فهذا يعني وجود حالة من الانفلات المالي بالنسبة للدين الخارجي.
وانطلاقاً من المفهوم العام للإدارة، والذي يحددها بمجموعة من المبادئ والأساليب العلمية لتحقيق نتائج وأهداف محددة من خلال الاستخدام الأمثل للموارد المتاحة، تتمثل الوسيلة الفعالة للخروج من مشكلة المديونية والاستفادة من الموارد المتاحة بالكفاءة والفاعلية المطلوبة في الاعتماد على الإدارة العلمية علماً وسلوكاً لتوجيه الموارد المالية والبشرية والفنية نحو تحقيق الأهداف المنشودة بأقصى كفاءة ممكنة.
ووفقاً لتقرير المبادئ التوجيهية لإدارة الدين العام، والتي أعدها مجموعة من خبراء البنك الدولي وصندوق النقد الدولي في 21 مارس 2001، تم تعريف إدارة الدين العام بأنها "عملية وضع وتطبيق إستراتيجية لإدارة دين الحكومة من أجل توفير مبلغ التمويل المطلوب، وتحقيق أهداف الحكومة المتعلقة بالمخاطر والتكلفة". وبذلك يتمثل الهدف الرئيسي لإدارة الدين في الإبقاء على حجمه في الحدود القابلة لخدمتها والاستخدام الفعال له بما يلبي الاحتياجات التمويلية للحكومة وسداد التزاماتها بأقل تكلفة تمكنها على المدى المتوسط والطويل من مواجهة المخاطر المختلفة مما يحقق النمو والاستقرار الاقتصادي ورفع المستويات المعيشية للمواطنين.
وتتمثل أهم الوظائف المرجوة من إدارة الدين الخارجي بكفاءة وفعالية في كل من:
1) وضع سياسات إدارة الدين الخارجي بما يتلاءم مع أهداف التنمية الاقتصادية، وبناء الإطار الهيكلي لتنظيم الديون وإصدار التشريعات اللازمة من خلال تحديد الترتيبات القانونية والإدارية والمؤسسية لإدارة الدين الخارجي، وبناء البنية التنظيمية المناسبة لإدارة هذا الدين.
2) توفير الإمكانيات المادية والبشرية، وذلك من خلال الاختيار الجيد للموارد البشرية المتخصصة عالية المهارة في تنفيذ المهام المرتبطة بكل من التبليغ والتدوين والتحليل والمراقبة والعمليات المتعلقة بالدين الخارجي. كما يمكن الاعتماد على مجموعة من الخبراء والمستشارين بهدف تقديم المشورة في مجال إدارة الدين وفي مختلف المجالات مثل أنظمة الحاسوب، مراجعة المديونية وإعادة جدولتها.
3) المهام المرتبطة بتدوين وتحليل ومراقبة الدين العام، وتتطلب القيام بالاختصاصات التالية:
• تدوين المديونية وتحليلها، جمع البيانات التفصيلية عن كل قرض، وتحديد معايير الديون ونوع المعلومات المطلوب جمعها بهدف تحليلها ودراسة البدائل المتاحة في بيئة الاقتصاد المحلية والدولية مما يضمن توفير المراجعة المستمرة لتأثيرات الدين الخارجي على ميزان المدفوعات، مع دراسة كل من جميع الأدوات المالية المتاحة، تقنيات الاقتراض، اختبار هياكل القروض وشروطها، عمليات إعادة الهيكلة.
• وظيفة العمليات، وتشمل كل المهام والاختصاصات المرتبطة بالاقتراض من الأسواق الدولية وتشمل (المفاوضات، استخدام الديون، خدمة الدين).
• وظيفة المراقبة، وتشمل جميع مراحل الاقتراض واستخداماتها في مجالاتها المحددة، وتهدف إلى معرفة مدى الالتزام بكل من سياسات واستراتيجيات الاقتراض، سقوف القروض والتوزيع الجغرافي والقطاعي لها، بالإضافة إلى مراقبة مختلف جوانب التفاوض وخدمة الديون لضمان توافر شروط الاستدانة الملائمة لتوجهات وسياسات الدولة.
ويمكن تلخيص أهم المقترحات اللازمة للحد من تزايد الدين الخارجي وخفض أعبائه وتحسين كفاءة إدارته وضمان فعاليتها فيما يلي:
1) ضرورة وجود جهة مركزية تشرف على إدارة الدين لوضع تصور واضح ودقيق عن كيفية إدارة الدين وإتباع سياسة سليمة بخصوصه، مع توافر كافة المتخصصين ذوي الخبرة في مجال الديون من أجل التفاوض والحصول على أفضل الشروط الميسرة من الدائنين، وتوجيه الديون الخارجية لتطوير البنية التحتية وتعزيز الاستثمار ودعم القطاعات الإنتاجية. حيث يؤدي توجيه الدين الخارجي لتمويل الإنفاق الاستثماري في مشروعات البنية التحتية إلى زيادة الطاقة الإنتاجية للاقتصاد القومي. وبالتالي، زيادة الناتج المحلي الإجمالي بفعل مضاعف الاستثمار، وزيادة الإيرادات الضريبية وتحسن مؤشر الاستدامة المالية مما يعني زيادة قدرة الاقتصاد على خدمة ديونه في المستقبل بحيث تتمكن الحكومة من تمويل النفقات العامة من الإيرادات العامة وتخفيض عجز الموازنة العامة للدولة وانكماش الدين الخارجي وأعباؤه في المستقبل. وبالتالي، عدم فرض المزيد من الضرائب لتمويل هذه الأعباء مما يزيد من الدخل المتاح للإنفاق وزيادة المدخرات وارتفاع المستويات المعيشية وتحقيق العدالة بين مواطني الجيل الحالي والأجيال المستقبلية. كما يجب على المسئولين عن إدارة الدين الخارجي الاهتمام بكل من:
• جدول استحقاق الدين لتحديد موعد الحاجة إلى أموال محلية أو خارجية لسداد الأقساط المطلوبة وفوائدها.
• أن يكون أساس قياس الدين القائم هو إجمالي قيمة الدين الذي يجب على الحكومة سداده، وليس المبلغ الذي تسلمته عند نشوء الدين، كما يلزم في حالة الدين المستحق السداد بعملة أجنبية إجراء إعادة تقييم لتحديد مبلغ الدين بالعملة الوطنية بأسعار الصرف المتغيرة.
• عدم تجانس رصيد الدين القائم، حيث يجب عند الموافقة على بيع الدين الحصول على مزيد من المعلومات عن قابلية الدين للتداول، لحامله أم مسجل، مباعاً بالمزاد أم بالاكتتاب، بفائدة تدفع بقسيمة أم من خلال الخصم، الاستهلاك عند الاستحقاق فقط أم بشرط جزائي قبل الاستحقاق.
2) إعادة هيكلة الدين الخارجي بهدف تخفيض كل من إجمالي قيمة الدين، أعباء خدمته لتسهيل عملية إدارته من خلال كل من:
• وضع سقف للدين الخارجي بحيث يقتصر الاقتراض الخارجي على تمويل الاحتياجات الإستراتيجية للدولة ومشروعات إنتاجية معينة تلتزم بسداد مبلغ الاقتراض وفوائده من عوائد إنتاجها، مع ضرورة مراعاة أن تكون التعاقدات الجديدة بشروط مالية ميسرة ولآجال سداد طويلة وفترات سماح مناسبة حتى يمكن الاستمرار في خدمة الالتزامات المتعلقة بهذه الديون.
• التفاوض مع كل من السعودية، الإمارات، الكويت، ليبيا لمد آجال سداد ودائعها أو لمبادلتها بحصص إستراتيجية في الشركات المزمع بيع جزء منها بغرض تخفيف أعباء الدين في الأجل القصير.
• إمكانية تحويل الديون إلى استثمار مباشر من خلال بيع بعض الشركات العامة ودخول الدائنين كمستثمرين رئيسيين عن طريق التفاوض مع القطاع الخاص للحكومات الدائنة مما يقلل من الفجوة التمويلية لعمليات التنمية الاقتصادية الناتجة عن عدم كفاية المدخرات المحلية بدلاً من الاقتراض مما يؤدي إلى تخفيف أعباء خدمة هذه الديون.
• استخدام جانب من حصيلة خصخصة الشركات في سداد جزء من الدين، واستخدام العوائد التي يمكن الحصول عليها من استثمار الاحتياطيات الدولية في سداد أعباء خدمة الدين الخارجي حتى يمكن خفض اعتمادات الموازنة العامة لسداد هذه الأعباء. والمفاضلة بين المزايا التي تترتب على احتفاظ البنوك المركزية بالاحتياطيات الدولية وبين مزايا تخفيض أعباء خدمة الدين الخارجي في حالة سداد جانب كبير من هذا الدين على أساس قيمته الحالية وذلك من رصيد هذه الاحتياطيات.
• إعادة تقييم السندات الحكومية لتدعيم قدرة الدولة في الحصول على عملات أجنبية لسداد الالتزامات المتعلقة بالدين الخارجي، وتنويعها وفقاً لآجال استحقاق مختلفة، وتشجيع سوق السندات عن طريق التوعية الإعلامية بمزايا هذه الأوراق المالية، وتحفيز الشركات على اللجوء إلى الاكتتاب العام لتمويل استثماراتها. وبالتالي، تنشيط أسواق الأوراق المالية.
• يوصى عند استخدام سياسة مالية انكماشية، المحافظة على العجز المالي في أضيق الحدود مع عدم خفض الإنفاق على مجالات التنمية الاقتصادية والبشرية مثل الإنفاق على الصحة والتعليم ومشروعات البنية الأساسية، مع مراعاة الصيانة الدورية لها بحيث لا تحتاج هذه المشروعات لعمليات إحلال مستمرة ترهق الموازنة العامة للدولة في المستقبل.
• ضرورة أن يكون معدل نمو الدين الداخلي أكبر من معدل نمو الدين الخارجي مما يعني الاعتماد على الاقتصاد المحلي بدرجة أكبر من الاعتماد على الخارج في تمويل مشروعات التنمية الاقتصادية، وهذا يعد مؤشراً إيجابياً على المدى الطويل.
3) ضمان تحقيق الاستقرار المالي من خلال العمل على زيادة معدل نمو الناتج المحلي الإجمالي عن معدل نمو الدين الخارجي، وذلك من خلال كل من:
• تطوير أساليب إدارة الدين الخارجي لضمان عدم تراكمه بشكل يهدد حالة الاستقرار المالي من خلال كل من التحديد الدقيق لحجم الدين والجداول الزمنية للالتزامات المرتبطة بخدمة الدين، توافر الشفافية والتنسيق بين الأجهزة الحكومية فيما يتعلق بحجم الديون الخارجية حتى يتم وضع سياسة فعالة ورشيدة للاقتراض الخارجي تستهدف وضع حد لنمو الديون يكون المعيار فيها هو تحقيق تنمية فعلية ومدى استخدام هذه الديون في المشروعات التي تجمع بين كل من العوائد الاقتصادية والاجتماعية مع اختيار أفضل الشروط المقدمة للاقتراض وتنويع مصادره. وذلك من خلال وضع معايير دقيقة وواضحة تتعلق بأسس وشروط القروض الخارجية من ناحية، وكيفية استخدامها من ناحية أخرى مما يؤدي إلى تخفيف أعباء المديونية الخارجية وزيادة فاعليتها في التنمية الاقتصادية.
• ترشيد الإنفاق الحكومي والاكتفاء بالضروريات والاحتياجات الأساسية، إعادة النظر في سياسات الاستيراد من الخارج للسلع التي يمكن الاستغناء عنها ببديل محلي، وزيادة الإنتاج المحلي والاستثمار في المشروعات التنموية لزيادة مصادر تمويل الموازنة.
• زيادة مجالات التعاون والتنسيق فيما بين الحكومة والقطاع الخاص من أجل زيادة الاستثمارات مما يساهم في زيادة معدلات التشغيل وتقليل معدلات البطالة. وذلك من خلال تهيئة المناخ الاستثماري الجاذب للمزيد من الاستثمارات.
• أهمية تحديد أهداف وأدوات السياسات النقدية والمالية وإدارة الدين، مع تحديد السلطة المسئولة عن إدارة هذه السياسات بما يضمن فعالية التنسيق فيما بينهم وتحقيق الكفاءة في إدارة الدين مما يحقق الهدف الأساسي وهو تخفيض تكاليف خدمة الدين وبدرجة معقولة من المخاطرة.