دراسة: "الخدمة المدنية" حبر على ورق وامتيازات خاصة للجيش والشرطة والقضاء

خلصت دراسة بحثية إلى أن قانون "الخدمة المدنية" الذي سنته سلطات الانقلاب مؤخرا لم يحقق الأهداف المرجوة منه وشددت الدراسة على أن فئات مثل الجيش والشرطة والقضاء لا تزال تحظى بامتيازات خاصة وبعضها تتزايد أجورها على نحو أعلى من مرحلة ما قبل القانون.

الدراسة التي أعدها أعدها محمد جاد، رئيس قسم البحوث بالمركز المصري للحقوق الاقتصادية والاجتماعية وتم نشرها اليوم الأربعاء أفادت بأن اعتبارات النفوذ السياسي والقدرة على التأثير لا تزال هي الحاكمة لطريقة توزيع الأجور في الجهات التابعة للدولة، على حساب اعتبارات الكفاءة وخدمة المواطن والمساواة، حتى بعد تطبيق القانون الجديد للخدمة المدنية، الذي أعلنت الحكومة أنه يستهدف إعادة هيكلة سياسة الأجور على أسس أكثر عدالة.

وبحسب الدراسة فقد احتفظت قطاعات تحظى بأوضاع مميزة في نظام الأجور، مثل الشرطة والقضاء، بمعدلات نمو مرتفعة رغم تبعيتها للدولة أيضا إضافة إلى أن العسكريين في الأساس لا يخضعون للقانون.

وتشير الدراسة التي جاءت بعنوان "تحولات سياسات الأجور الحكومية من الناصرية للخدمة المدنية"، إلى أن نظام تحديد وتوزيع الأجور في الجهات التابعة للدولة ظل لسنوات طويلة مبنيا على وضع قواعد وتفريغها من مضمونها بعدد كبير من الاستثناءات، وأنه قائم على حلول مؤقتة للأزمات وليس على سياسة متكاملة تراعي كل من اعتبارات الكفاءة واحتياجات الدولة والقدرة على تمويل الأجور بشكل مستدام.

وتناقش الدراسة التطورات التي لحقت بميزانيات الأجور في القطاعات الحكومية والتابعة للدولة، من خلال قراءة للميزانية العامة في عامين متتالين، شهدا تطبيق قانون الخدمة المدنية، الذي صدرت نسخته الأولى في 2015، وتم تعديله في 2016، مع مقارنتها بتاريخ سياسة الأجور الحكومية التي اتبعتها الدولة خلال حكم الرؤساء السابقين، بداية بعبد الناصر مرورا بالسادات ومبارك، ووصولا للتغيرات التي حدثت بعد ثورة يناير.

واستهدف قانون الخدمة المدنية، بحسب الخطاب الحكومي، تحقيق درجة من المساواة والاحتكام لاعتبارات الكفاءة في تحديد الأجور، بما يساعد على تحقيق الهدف من أجهزة الدولة وهو خدمة المواطنين، وفي نفس الوقت ترشيد الإنفاق على بند الأجور الحكومية الذي يستحوذ على ربع الإنفاق العام في موازنة الدولة، وهي نسبة شبه ثابتة منذ عهد الرئيس الأسبق محمد حسنى مبارك.

الفئات المستثناة من "الخدمة المدنية"

وتشمل الفئات الخاضعة لهذا القانون الوزارات ومصالحها والأجهزة الحكومية ووحدات الإدارة المحلية، والهيئات العامة، باستثناء الهيئات العامة التي لديها لائحة خاصة، مثل هيئة قناة السويس وهيئة السكة الحديد وهيئتي النقل العام بالقاهرة والإسكندرية واتحاد الإذاعة والتلفزيون.

كما لا يشمل القانون العاملين بكادرات خاصة، مثل أعضاء هيئات التدريس والقضاة، "هذا علاوة على أن غير المدنيين غير مخاطبين بالأساس بهذا القانون" كما توضح الدراسة.

موازنة الأجور لم تتجاوز 15% من الإنفاق في ظل إلتزام الدولة بتعيين الخريجين، ووصلت إلى نحو 25% مع تخليها عن تعيينهم

وخلصت الدراسة إلى أنه "بالرغم من النوايا الطيبة لقانون الخدمة المدنية والخطاب الإصلاحي الذي تقدمه الحكومة، لكن بيانات الموازنة العامة تكشف انحياز سياسات الأجور لسياسات توزيعية مشابهة للسياسات السابقة على صدور القانون".

لذلك فقد استمرت الزيادة في نسب نمو الأجور في عدد من القطاعات التابعة للدولة بدرجة كبيرة، سواء على نفس وتيرتها السابقة أو بمعدلات أعلى من السنوات السابقة، لأن تلك القطاعات غير خاضعة لهذا القانون، الذي قلص نسب نمو الأجور في الجهات الخاضعة له من 15.5% سنويا (في المتوسط خلال الفترة من 1990 إلى 2014) إلى 6.8% خلال العام المالي الماضي، و4.8٪‏ في العام المالي الجاري.

بينما احتفظت قطاعات تحظى من الأصل بأوضاع مميزة في نظام الأجور، مثل الشرطة والقضاء، بمعدلات نمو مرتفعة رغم تبعيتها
للدولة أيضا، حيث نمت أجور قطاع الشرطة بنحو 9%، وأجور القطاع القضائي بنحو 24% في العام المالي الجاري، كما توضح الدراسة.

وفيما بين القطاعات الخاضعة للقانون ظل التحيز قائما لصالح موظفي الجهات المولدة للإيرادات مثل مصلحة الضرائب، على حساب موظفي جهات أخرى أكثر ارتباطا بخدمة المواطن أو بالخدمات التنموية.

التفاوت في زيادات الأجور في القطاعات الحكومية

وتشير الدراسة إلى أن تحكم الاعتبارات السياسية في سياسات التوظيف وتحديد الأجور الحكومية بدأ منذ الحقبة الناصرية، مع التزام الدولة بتعيين خريجي الجامعات لديها، وبدون اختبار لتصبح نوعا من "السياسات التوزيعية الهادفة لكسب الولاء السياسي".

وتقول الدراسة إنه "رغم استغلال ناصر للجهاز الإداري للدولة كأداة لتوفير الوظائف المستقرة على أسس سياسية أكثر منها موضوعية، فقد أنهى الرئيس الأسبق آخر عام مالي له في الحكم ومعدلات الإنفاق على الأجور كنسبة من إجمالي نفقات الدولة لا تتجاوز 15%، وهي أقل بنحو 10% عن نسبة الإنفاق في سنة إصدار آخر التشريعات المنظمة للجهاز الإداري (قانون الخدمة المدنية)".

وسعى السادات إلى ترشيد سياسات الإنفاق على موظفي الدولة، لكنه لم يُوقف سياسة التزام الدولة بتعيين الخريجين في جهازها الإداري.
ثم تمكن مبارك تدريجيا من تحقيق تخارج الدولة من سياسة التشغيل، لكنه لم يتخلص مع ذلك من العبء الذي يمثله الإنفاق على الأجور الحكومية على الموازنة، كما تقول الدراسة، "فلأسباب سياسية لجأ نظام مبارك للتوسع في الإنفاق على أجور العاملين لدى الدولة".

وارتفعت نسبة الإنفاق على الأجور من إجمالي النفقات العامة من 17% في بداية عهد مبارك، 1982 - 1983، إلى 23.4% في 2000 – 2001، وربطت الدراسة بين هذا التوسع وبين الرغبة في تجنب الاحتجاج الشعبي على سياسة تخفيض الدعم الحكومي من جانب، وشراء الولاء السياسي على أعتاب كل استفتاء رئاسي أو استحقاق برلماني من جهة اخرى.

ولا تعكس تلك الزيادات في الأجور أحوال كل موظفي الحكومة تحت حكم الرئيس الأسبق، "فلاشك أن الرقم الإجمالي للأجور وقت مبارك كان يستحوذ على نسبة مهمة من إجمالي نفقات الموازنة العامة، لكن توزيع هذا المبلغ الإجمالي كان يتم بصورة متفاوتة بين قطاعات الموظفين، فهناك قطاعات كانت تعاني من غلاء المعيشة وأخرى متميزة للغاية".

بالرغم من النوايا الطيبة لقانون الخدمة المدنية والخطاب الإصلاحي الذي تقدمه الحكومة، فبيانات الموازنة تكشف انحياز الأجور لسياسات توزيعية مشابهة للسابقة على صدور القانون

"3" عناصر مؤثرة في توزيع الأجور

وتلخص الدراسة العناصر المؤثرة فعليا في سياسات توزيع الأجور خلال حكم مبارك، والتي تشير إلى استمرارها حتى الآن، في ثلاثة عناصر، أولها تمتع الجهات المولدة للإيرادات للدولة، ومن أبرزها الضرائب، بنظم بحوافز متميزة للغاية في مقابل العاملين في جهات ذات طابع بيروقراطي مثل المديريات التابعة للوزارات على سبيل المثال.

وثانيها اختلاف التشريعات المنظمة للعاملين لدى الدولة، مما جعل بعض القطاعات تتمتع بمعاملة أجرية متميزة من خلال تشريعات أخرى غير القانون الحاكم للعاملين المدنيين لدى الدولة، مثل الجهات القضائية والدبلوماسية والأكاديميين والعاملين في جهاز المخابرات وهيئة الرقابة الإدارية والمناجم والمحاجر.

وثالث هذه العناصر هو نجاح بعض الجهات التي تتسم بكثافة العمالة مثل المعلمين أو القدرة العالية على التنظيم مثل الأطباء في الحصول على حوافز مميزة في الأجور أيضا.

وتوضح الدراسة أن هذه المحددات استمرت بعد فترة حكم مبارك، وأنها مازالت مؤثرة على الوضع الحالي، سواء بحسب أرقام الإنفاق على الأجور في القطاعات المختلفة في موازنة الدولة، أو من خلال حالات دراسية استندت إليها لعاملين في الدولة في عدة قطاعات استعرضت الدراسة التفاوت الكبير الذي كشفته كشوف مرتباتهم.

عدم قدرة الدولة على تحديد حد أقصى

ويأتي هذا التفاوت الكبير في الدخول بين العاملين لدى الدولة "في ظل عدم قدرة الدولة على فرض حد أقصى للأجور المرتفعة في القطاع الحكومي، حيث تم استثناء قطاعات تتسم بارتفاع أجورها التزاما بالدستور الذي وضع شرطا بفرض الأقصى للأجور على كيانات معينة في الدولة، وكان الأفضل أن يضع الدستور حدا أقصى على كل من يتلقى أجره من المال العام".

وتوصي دراسة المركز المصري بإصلاح نظام الأجور بصورة تشمل كافة العاملين في أجهزة الدولة من خلال رؤية موحدة وعادلة، بحيث يتم توزيع نفقات الأجور على أسس أكثر انحيازا للأنشطة الداعمة للتنمية وللكوادر الوظيفية الأكثر مهارة وليس الأكثر تنفذا داخل الدولة.