الدكتور عادل عامر يكتب عن : المنع من السفر في ضوء القانون المصري

أن الدستور قد أكد حرية التنقل، وأقر حق المواطنين في الهجرة، وعهد إلى القانون بتنظيم تلك الحرية، وهذا الحق؛ فإذا ما خالف المشرع هذا المسلك وفوض السلطة التنفيذية في تحديد شروط وإجراءات منح جوازات السفر للمواطنين، وخولها الحق في رفض منحهم جواز السفر أو تجديده، فضلا عن إمكان سحب الجواز بعد إعطائه – وذلك على النحو الوارد بالمادتين 8 و11 من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959- فإنه يكون قد وقع في شبهة المخالفة لأحكام المواد 41 و51 و52 من الدستور؛ وهذه الشبهة تنسحب بالتبعية على المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 الصادر تنفيذا لبعض أحكام ذلك القرار بالقانون.
وحيث إن قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر ينص في المادة (1) على أنه: "لا يجوز لمن يتمتعون بجنسية جمهورية مصر العربية مغادرة أراضي الجمهورية أو العودة إليها إلا إذا كانوا يحملون جوازات سفر وفقا لهذا القانون". وفي المادة (7) على أن: "تصرف جوازات السفر لمن يطلبها من الأشخاص الذين يتمتعون بجنسية جمهورية مصر العربية الثابتة جنسيتهم أصلا أو بشهادة جنسية من وزارة الداخلية" كما تنص المادتان 8 و11 منه على ما يأتي:
(مادة 8) "يعين بقرار من وزير الداخلية بموافقة وزير الخارجية شكل جواز السفر، ومدة صلاحيته وطريقة تجديده وشروط وإجراءات منحه…". (مادة 11) "يجوز بقرار من وزير الداخلية لأسباب هامة يقدرها رفض منح جواز السفر آو تجديده كما يجوز له سحب الجواز بعد إعطائه".
وحيث إن المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 المشار إليه تنص على أن: "يكون منح الزوجة جواز سفر أو تجديده بعد تقديم موافقة زوجها على سفرها للخارج، كما يجب تقديم موافقة الممثل القانوني لغير كامل الأهلية على استخراج جواز السفر أو تجديده وفي الحالتين تعتبر الموافقة على استخراج جواز السفر أو تجديده تصريحا بالسفر طوال مدة صلاحية الجواز.
ولا يكون إلغاء الموافقة إلا بإقرار من الزوج أو الممثل القانوني بعد التحقق من شخصيته وصحة صدور الإقرار منه أمام الموظف المختص بمصلحة وثائق السفر والهجرة والجنسية وفروعها، أو أمام القنصليات المصرية بالخارج، ويجب وصول الإقرار إلى المصلحة المذكورة أو فروعها قبل السفر بوقت مناسب".
وحيث إن حق المواطن في استخراج وحمل جواز السفر، لا يعد فحسب عنوانا لمصريته التي يشرف بها داخل وطنه وخارجه؛ بل يعكس فوق ذلك رافدا من روافد حريته الشخصية التي حفى بها الدستور بنصه في المادة 41 على أنها مصونة ولا يجوز المساس بها "وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو…. أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع ويصدر هذا الأمر من القاضي المختص أو النيابة العامة، وذلك وفقا لأحكام القانون" دالا بذلك على أن حرية الانتقال تنخرط في مصاف الحريات العامة، وأن تقييدها دون مقتض مشروع، إنما يجرد الحرية الشخصية من بعض خصائصها، ويقوض صحيح بنيانها؛ وقد عهد الدستور بهذا النص إلى السلطة التشريعية دون غيرها بتقدير هذا المقتضى، ولازم ذلك، أن يكون تعيين شروط إصدار وثيقة السفر بيد هذه السلطة، والأصل فيها هو المنح، استصحابا لأصل الحرية في الانتقال؛ والاستثناء هو المنع؛ وأن المنع من التنقل لا يملكه إلا قاض، أو عضو نيابة عامة، يعهد إليه القانون بذلك دون تدخل من السلطة التنفيذية.
وحيث إن الدستور قد احتفى – كذلك – بالحقوق المتصلة بالحق في التنقل فنص في المادة 50 منه على حظر إلزام المواطن بالإقامة في مكان معين أو منعه من الإقامة في جهة معينة إلا في الأحوال التي يبينها القانون، وتبعتها المادة 51 لتمنع إبعاد المواطن عن البلاد أو حرمانه من العودة إليها، وجاءت المادة 52 لتؤكد حق المواطن في الهجرة الدائمة أو الموقوتة على أن ينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد؛ ومقتضى هذا أن الدستور لم يعقد للسلطة التنفيذية اختصاصا ما بتنظيم شيء مما يمس الحقوق التي كفلها الدستور فيما تقدم، وأن هذا التنظيم يتعين أن تتولاه السلطة التشريعية بما تصدره من قوانين. متى كان ذلك، وكان قضاء هذه المحكمة قد جرى على أنه إذا ما أسند الدستور تنظيم حق من الحقوق إلى السلطة التشريعية فلا يجوز لها أن تتسلب من اختصاصها، وتحيل الأمر برمته إلى السلطة التنفيذية دون أن تقيدها في ذلك بضوابط عامة وأسس رئيسية تلتزم بالعمل في إطارها، فإذا ما خرج المشرع على ذلك وناط بالسلطة التنفيذية، تنظيم الحق من أساسه، كان متخليا عن اختصاصه الأصيل المقرر بالمادة 86 من الدستور، ساقطا – بالتالي – في هوة المخالفة الدستورية.
وحيث إن نص المادتين 8 و11 من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 المشار إليهما بما تضمناه من تفويض وزير الداخلية في تحديد شروط منح جواز السفر، وتخويله سلطة رفض منح الجواز أو تجديده، وكذا سحبه بعد إعطائه، إنما يتمحض عن تنصل المشرع من وضع الأسس العامة التي تنظم موضوع جوازات السفر بأكمله على الرغم من كونها الوسيلة الوحيدة لتمكين المواطن من مغادرة بلده والرجوع إليه، وارتباط ذلك ارتباطا وثيقا بالحقوق التي يكفلها الدستور في المواد 41 و50 و51 و52 على الوجه المتقدم بيانه؛ ومن ثم فإن مسلك المشرع في هذا الشأن يكون مخالفا للدستور.
وحيث إن المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 قد نظمت منح وتجديد جواز السفر للزوجة، محددة الشروط اللازمة لذلك بما يجيز إلغاء الموافقة السابقة على صدور الجواز أو تجديده، وكان وزير الداخلية في تنظيمه هذا، يستند إلى السلطة المخولة له بالمادتين 8 و11 المشار إليهما؛ فإن القضاء بعدم دستوريتهما يترتب عليه لزوما سقوط المادة الثالثة من ذلك القرار. وحيث إنه وإن كان ما تقدم إلا أن ذلك لا يحول دون أن يتولى المشرع – بتشريع أصلي – تنظيم منح وتجديد جواز السفر للزوجة وسحبه منها موازنا في ذلك بين حرية التنقل – بما تتضمنه من الحق في مغادرة الوطن والعودة إليه – وبين ما تنص عليه المادة 11 من الدستور من كفالة التوفيق بين واجبات المرأة نحو الأسرة وعملها في المجتمع ومساواتها بالرجل دون إخلال بأحكام الشريعة الإسلامية، وما تقضي به المادة الثانية من الدستور من أن مبادئ الشريعة الإسلامية – القطعية الثبوت والدلالة – هي المصدر الرئيسي للتشريع. كما نص الدستور الحالي في المادة 62 منه علي ان حرية التنقل والاقامة والهجرة مكفوله ولا يجوز ابعاد اي مواطن علي اقليم الدولة ولا منعه من العوده اليها.
كما نصت "لا يكون منعه من مغادرة اقليم الدلوة او فرض الاقامة الجبرية عليه او حظر الإقامة من جهه معينه الا بأمر قضائي مسبب ولمده محدده في الأحوال المبينة في القانون ".
ومن حيث ان القانون رقم 62 لسنة 1975 في شان الكسب غير المشروع وتضمن نصوص المواد التالية، المادة "1′′ يخع لهذا القانون الفئات الاتيه :القائمون باعباء السلطة العامة ورئيس واعضاء مجلس الشعب.
المادة "2′′يعد كسبا غير مشروع كل مال حصل عليه أحد الخاضعين لاحكام هذه القانون لنفسه او لغيره بسبب استغلال الخدمة العامة او نتجه لسلوك مخالف لنص قانوني أو لأداب العامة.
كما يعتبر أي زياده في الثروة تطرا بعد تولي الخدمة او قيام الصفه علي الخاضع لهذا القانون او علي زوجه او اولاده القصر متي كانت لا تتناسب مع مواردهم ".
المادة" 5′′ تتولي فحص إقرارات الذمة المالية وتحقق الشكاوي المتعلقه بالكسب الغير المشروع هيئات الفحص والتحقيق
المادة "6′′تنشا بوزارة العدل ادارة الكسب الغير مشروع وتختص المادة 10 ولهذه الهيئات عند مباشرة التحقيق قانون الاجرائات الجنائيه ولها ان تامر بمنع المتهم او زوجته او اولاده من التصرف فى اموالهم واتخاذ الاجراءات التحفظيه الازمه لتنفيذ الامروعلى ادارة الكسب الغير المشروع ان تعرض الامر على محكمه الجنايات وتصدر حكمها خلال مده لا تتجاوز الستين يوم من عرض الامر عليها اما بتقليده او تعديله او الغائه وتتضمن قرار وزير الداخلية من 2214لسنه 1994 بشان تنظيم قواعد الممنوعين من السفر المعدل بقرار رقم 54 لسنه 2013 نصوص المواد الأتية.
المادة 1 يكون االادراج على قواعد الممنوعين من السفر بالنسبه للأشخاص الطبعين بناءعلى طلب الجهات الإداريه دون غيرهم وهم " مساعد وزير العدل للكسب الغير المشروع.
المادة 6 يبدا تاريخ الادراج وتصل الاسماء المستوفيه للبيانات مدرجه على القوائم ما لم تطلب جهه الادراج رفع الاسم ويرفع الاسم من الجهات المبينه فى البنود رقم 1, 2,3 تلقائيا بعد انقضاء ثلاث سنوات ولا يرفع الاسم اذا طلبت جهه الادراج الاستمرار ادراجه ".
المنع من السفر والقيد بقوائم الممنوعين يتم حاليا وفقا للتنظيم الوارد بقرار وزير الداخلية رقم 2214 لسنة 1994 وتعديلاته والذي حدد جهات معينه علي سبيل المثال يحوز لها ان تطلب من وزير الداخلية ادراج الافراد علي قوائم الممنوعين من هذه الجهات ومن هذه الجهات مساعد وزير العدل للكسب الغير مشروع ، ومباشرة القضاء الاداري لرقابه المشروعية علي قرارت المنع ويستوجب علي المحكمة صدور الموازنه بين حق الافراد في المنع في السفر وبين حق المجتمع ,وفي تطبيق القوانين والتي قد تقضي منع الافراد وعلي جهه الادارة ان تثبت امام القضاء الاداري ان قرارها يقوم علي سبب صحيح يببرره وان يثبت ان الغائه هي تحقيق الصالح العام.
المبدأ : قرار المنع من السفر الصادر من النائب العام بحكم وظيفته القضائية وبمناسبة تحقيق قضائي يكون قراراً قضائيا يخرج عن اختصاص القضاء الإداري:
تطبيق : " ومن حيث إن الوقائع تتلخص في أنه سبق وأن أصدر النائب العام قراراً بتاريخ 18 / 6 / 1998 بإدراج اسمه على قوائم الممنوعين من السفر بناء على طلب المحامي العام لشمال قنا بمناسبة التحقيقات التي تجريها النيابة العامة في المحضر الإداري رقم 2779 لسنة 1998 إداري – دشنا – بناء على بلاغ شركة مصر للبترول الذي اتهمته فيه بتبديد بضاعة مسلمة إليه قيمتها مليون وخمسمائة وتسعة وخمسون ألفا وثمانمائة وتسعة وثلاثون جنيهاً وقد طعن على هذا القرار بالدعوى رقم 1994 لسنة 53 ق وصدر فيها الحكم بجلسة 19/1/1999 بعدم اختصاص المحكمة ولائياً بنظر الدعوى ثم عاود الطعن على القرار بعد أن أمر النائب العام باستمرار إدراجه على تلك القوائم بتاريخ 23 /5/2000م بالدعوى رقم 671 لسنة 55 ق وقضى في الشق العاجل فيها بجلسة9/1/2001 بقبول الدعوى شكلاً وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه ثم بتاريخ 23 / 11 / 2000 صدر قرار النائب العام المطعون فيه باستمرار إدراجه على قوائم الممنوعين وهو يعد بمثابة قرار جديد وليس استمراراً للقرار السابق إذ انتهت النيابة العامة من التحقيق في المحضر الإداري سالف الذكر وقيدت الأوراق جنحة برقم 3963 لسنة 1998 جنح دشنا وأحيلت إلى محكمة الجنح والمخالفات بدشنا وتدوولت بجلساتها ناعياً على هذا القرار بالانعدام وأنه فاقداً لمشروعيته ويعد قراراً إداريا ينعقد الاختصاص بنظره لقضاء المشروعية إذ صدر القرار الطعين من النائب العام بعد إحالة القضية إلى محكمة الجنح وزالت بذلك ولاية النيابة العامة عليها، فإنه يكون قد اغتصب سلطة المحكمة ويكون القرار صادراً من غير مختص جزاؤه البطلان .
ومن حيث إن البحث في مسألة الاختصاص الولائي يعتبر دائماً مطروحاً أمام المحكمة لتعلقه بالنظام العام ولو لم يدفع به أمامها أحد الخصوم ، وتثيره المحكمة من تلقاء نفسها ، وتفصل فيه قبل أي دفع أو دفاع آخر .
ومن حيث إن الفصل في مسألة الاختصاص يتوقف على بيان ما إذا كان القرار محل الطعن الصادر من النائب العام يعتبر قراراً إدارياً أو عملاً من الأعمال القضائية ويخرج بالتالي عن اختصاص القضاء الإداري .
ومن حيث إنه من المستقر عليه ، فقهاً وقضاءً أن النيابة العامة هي شعبة أصيلة من السلطة القضائية تتولى أعمالاً قضائية أهمها وظيفة التحقيق التي ورثتها عن قاضي التحقيق ثم وظيفة الاتهام أمام المحاكم الجنائية ، حيث يتعين تمثيلها في تشكيل هذه المحاكم وإلا كان قضاؤها باطلاً ، وهذا هو ما أكدته المحكمة العليا (الدستورية) في قرارها التفسيري في طلب التفسير رقم 15 لسنة 8ق بجلسة 1/4/1978 – ومن ثم فإن القرارات والإجراءات التي تتخذها النيابة العامة بحكم وظيفتها القضائية تعتبر من الأعمال القضائية وهي المتعلقة بإجراءات التحقيق والاتهام – كالقبض على المتهم وتفتيشه وتفتيش منزله وحبسه احتياطيا والتصرف في التحقيق سواء برفع الدعوى العمومية ومباشرتها أم بالتقرير أن لا وجه لإقامتها أم بحفظ التحقيق مؤقتاً إلى غير ذلك من الإجراءات والاختصاصات المخولة لها قانوناً
ومن حيث إنه لما كان ذلك وكان الثابت من الأوراق أن قرار المنع من السفر محل الطعن صدر من النائب العام بحكم وظيفته القضائية وبمناسبة تحقيق قضائي في اتهام نسب إلى الطاعن وكان البادي أن محكمة جنح دشنا المحال إليها المتهم (الطاعن) قررت بجلسة 7/12/1999 وقف السير في الدعوى وإحالتها للنيابة العامة لاتخاذ شئونها فيها بشأن تحقيق الطعن بالتزوير فإنه يكون قراراً قضائيا يخرج عن اختصاص القضاء الإداري 0ولا ينال من ذلك ما أثاره الطاعن من أن القرار الطعين قد صدر بعد انتهاء التحقيق ورفع الدعوى الجنائية فإن هذه المطاعن لا تغير من طبيعة القرار المطعون فيه القضائية لأن قرار النيابة العامة يعتبر قضائيا مادام يصدر عنها كسلطة تحقيق وبمناسبة هذا التحقيق وبسببه أيا كان وقت صدور القرار فيستوي في ذلك أن يصدر قبل بدء التحقيق مباشرة أو في أثنائه بعد إحالة المتهم إلى المحكمة الجنائية المختصة ، فتوقيت صدور القرار أمر تقدره النيابة العامة باعتبارها السلطة القائمة بالتحقيق والاتهام والأمينة على الدعوى العمومية وهي التي تقدر ذلك وليس من شأن هذا التوقيت أن يؤثر في طبيعة القرارات القضائية ويكون الطعن عليه منوطاً بالقاضي الجنائي المختص ومن ثم فلا تختص محاكم مجلس الدولة ولائياً بنظر الطعن عليه وإذ ذهب الحكم المطعون فيه غير هذا المذهب ، فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون وتأويله، الأمر الذي يتعين معه الحكم بإلغائه والقضاء بعدم اختصاص محكمة القضاء الإداري بنظر الدعوى .
( الطعن رقم 8791 لسنة 47 ق . عليا جلسة 3/7/2004م– الدائرة الأولى )
مؤدى حكم المحكمة الدستورية فى القضية رقم 343 لسنة 21 دستورية بجلسة 4/11/2000 لعدم دستورية المادتين 8 و11 من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 بشأن جوازات السفر و المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 فإن سلطة وزير الداخلية المقررة له بمقتضى حكم المادتين 8 و 11 سالفتى الذكر فى منح أو حجب أو سحب الجواز – أصبحت لا وجود لها من الناحية القانونية – يترتب على ذلك - لا يجوز لجهة الإدارة ممثلة في مصلحة الجوازات والهجرة في الامتناع عن استخراج جواز سفر لأي سبب من الأسباب الواردة فى المادة (3) من قرار وزير الداخلية سالف الذكر ومنها عدم منح جواز سفر للزوجة إلا بموافقة زوجها وبموافقة الممثل القانوني لناقص الأهلية ومنها الصغير الذي لم يبلغ سن الرشد لمعارضة ذلك مع حرية السفر والانتقال التي حرص المشرع على العناية بها وتأكيد الحرص بحيث لا يجوز وضع العراقيل أمام مباشرة هذا الحق . المكتب الفني لمجلس الدولة - مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا – الدائرة الأولى - الجزء الأول من أول أكتوبر 2006 إلى إبريل 2007 القاعدة رقم ( 32) ص ( 259)
** كاتب المقال
دكتور في الحقوق و خبيرفي القانون العام
ورئيس مركز المصريين للدراسات السياسية والقانونية والاقتصادية
عضو والخبير بالمعهد العربي الاوروبي للدراسات الاستراتيجية والسياسية بجامعة الدول العربية