أصدر عمرو موسى، المرشح المحتمل لانتخابات رئاسة الجمهورية، ورقة عمل تعتبر هي الأولى من نوعها لمرشحي الرئاسة، استعرض خلالها رؤيته لشكل النظام الجديد لإدارة الدولة المصرية، بعد انتهاء المرحلة الانتقالية. "بوابة الشروق" تعرض نص الورقة..
أسقطت ثورة 25 يناير نظام حكم ديكتاتوري بكل ما عابه من سلطة مطلقة وهيمنة غير مسبوقة.
واليوم، تقف مصر بفضل ثورة شعبها، وفي طليعته شبابها، أمام فرصة تاريخية لبناء نظام حكم جديد يحقق أهداف الثورة. تقف مصر أمام فرصة فريدة لوضع أسس نظام جديد لإدارة الدولة تتخلص فيه من إحدى الآفات التى كبلت حركتها وأهدرت طاقتها وأخرت تقدمها. آفة مهدت الطريق أمام نظام الحكم السلطوى، واختصرت مصر في عاصمتها، وفي واد ضاق بسكانه. إن آفة نظام الحكم في مصر هي المركزية المفرطة.
إن المركزية في مصر نظام قديم أملته ظروف وتطورات منذ سالف العصور، وفرضته الحاجة إلى إحكام السيطرة على تدفق مياه النيل، حيث كانت الزراعة هي النشاط الأساسي للمجتمع والاقتصاد المصري، وسهل من ذلك قلة عدد السكان. أما اليوم فقد تغير الحال، حيث ارتفع عدد السكان إلى أكثر من 85 مليون نسمة، واتسع نشاط المجتمع بين زراعة وصناعة وتجارة وسياحة وخدمات، تتطلب إعادة النظر في نظام الحكم وتطويره، لاسيما العلاقة بين العاصمة ومختلف الأقاليم المصرية، وتقسيم المسئوليات والصلاحيات بهدف أن يقترب صنع القرار وتنفيذه من موقع من سيتأثرون به في المقام الأول، وذلك من خلال إدارة محلية تمتلك سلطة وآليات حل المشكلات وخلق الفرص وتقديم الحوافز، في إطار سلطات محددة تحال إليها، ينتخبها الشعب مباشرة ويراقبها ويحاسبها، ويغيرها أو يعيد انتخابها.
إنني وبعد بحث مستفيض وقراءة متأنية ومشاورات مطولة مع عدد من خيرة عقول هذا الوطن من الخبراء والشباب من كافة ربوع مصر، أعتقد بأن الوقت حان لتدشين نظام جديد للحكم يقوم على اللامركزية، دعماً للديمقراطية، وتدشيناً لنهضة اقتصادية وتنموية وإدارية تنقل الحياة على أرض وطننا العزيز إلى ما يليق بنا وبه.
إنني أدرك أن تحقيق هذا التحول الثوري في نظام الحكم المصري المتجذر من آلاف السنين سيحتاج لوقت وجهد كبيرين، ولكنه ضروري في رأيي إذا أريد لوجه الحياة في هذا الوطن أن يتطور ويتغير نحو الأفضل، وإذا أريد لهذا الشعب أن يقبض بيده بحق ولأول مرة في تاريخه على مقدراته، من القاعدة إلى القمة.
الخريطة التي يقترحها موسى للجمهورية المصرية الثانية
مزايا التحول إلى اللامركزية - المساهمة في تحقيق الديمقراطية وترسيخ مبدأ السيادة للشعب عن طريق:
* القضاء على المركزية المفرطة لعملية صنع القرار.
* استنهاض همم الأفراد وتفعيل المشاركة والرقابة الشعبية للمساهمة في الارتقاء بالواقع المحلي وتمكين المواطن من التحكم في مقدراته وفقاً لأطر ونظم واضحة.
* زيادة الشفافية والمساءلة والمحاسبة عن طريق ضمان رقابة الشعب المباشرة على الأداء الحكومي على مختلف المستويات.
* خلق الحوافز اللازمة لتواجد الأحزاب على كافة المستويات، ومشاركتها الفعالة في عملية البناء المحلي، بما يدعم من فرصها السياسية على المستوى القومي.
* بناء الكوادر السياسية على المستوى المحلي تمهيداً لصعودها لتولي مسئوليات على المستوى القومي.
- تحقيق الإنطلاقة الاقتصادية والتنمية البشرية الشاملة على المستويين المحلي والقومي وذلك من من خلال:
* الاستخدام الفعال للموارد الاقتصادية والبشرية المحلية، وإطلاق العنان لطاقات المجتمع وفتح آفاق الأمل أمامه، مع وضع الضمانات اللازمة لتحقيق التوزيع العادل لثمار التنمية على كافة ربوع مصر، بما يسرع من العلاج الجذري للعديد من المعضلات المزمنة التي أعاقت نهوض المجتمع المصري، وعلى رأسها الفقر، والبطالة، والنزوح إلى المدن، فضلاً عن تسهيل عملية الخروج الضروري من الوادي الضيق إلى الرحاب الأوسع للخريطة المصرية.
* إطلاق وتشجيع المنافسة الإيجابية أو التكامل الفعال (حسب الحالة) بين المحافظات والوحدات المحلية في جذب الاستثمارات وتوفير فرص العمل، وذلك بالسماح للسلطات المحلية في حدود معينة ومقننة في إطار السياسة العامة للدولة بطرح حزم من الحوافز والإعفاءات، أو الدخول في مشروعات مشتركة مع غيرها من المحافظات.
- إحداث تطوير شامل في عمل الجهاز الحكومي عن طريق وضع السلطات المحلية المنتخبة ديمقراطياً والخاضعة دائماً للمساءلة الشعبية في قلب عملية صنع القرار المحلي وتنفيذه، بما يضمن الارتقاء بكفاءة وفاعلية أداء الجهاز الحكومي وبجودة الخدمات العامة على مستوى الجمهورية، وذلك في ضوء قرب السلطات صاحبة القرار من الواقع المحلي، وتفهمها من ثم لمشاكله وتمايزاته عن غيره. بالإضافة إلى ذلك، يهدف التطوير الشامل لعمل الجهاز الحكومي لضمان ما يلي:
* كشف الفساد ومحاربته على المستويين المحلي والقومي.
* القضاء على التعقيدات البيروقراطية.
* زيادة فاعلية وكفاءة عملية صنع القرار وحساسيتها للتمايزات واختلاف الاحتياجات والظروف الاقتصادية والاجتماعية بين المحافظات والأقاليم المصرية.
مفهوم اللامركزية
1) تقسيم المسئوليات والاختصاصات والصلاحيات إلى:
- مسئوليات واختصاصات وصلاحيات قومية تضطلع بها السلطة المركزية، مثل وضع السياسات الكلية والخطوط العامة لعملية التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وإنشاء البنية الأساسية على المستوى القومي، والدفاع، والسياسة الخارجية، والأمن في الجرائم المهددة للأمن القومي مثل التصدي للإرهاب، والجريمة المنظمة، إلخ). وتضم هذه السلطة:
* الرئيس المنتخب انتخاباً ديمقراطياً.
* البرلمان المنتخب (سواء تشكل من مجلس واحد أو مجلسين، وإن كان يفضل أن يكون من مجلسين لكل منهما سلطات تشريعية ورقابية كاملة).
* حكومة تحظى بثقة البرلمان.
- مسئوليات واختصاصات وصلاحيات محلية تضطلع بها سلطات محلية، والتي تشمل:
* سلطات تنفيذية محلية منتخبة انتخاباً مباشراً وديمقراطياً، وتحت إشراف قضائي كامل، وبمراقبة منظمات المجتمع المدني، وذلك على مستويين:
* المحافظون، ويعد كل منهم المسئول التنفيذي الأول في محافظته.
* رؤساء الوحدات المحلية في المراكز والمدن والأحياء وعمد القرى.
على أن يتم تحديد فترة ولاية كل من هذه المناصب بمدة مناسبة (ولتكن 3-4 سنوات)، تجدد مرة واحدة.
* مجالس شعبية محلية (على مستوى المحافظات والمراكز والمدن والأحياء والقرى) ينتخب أعضاؤها انتخاباً مباشراً وديمقراطياً، تحت الإشراف الكامل للقضاء، ورقابة منظمات المجتمع المدني. وتتوفر لهذه المجالس صلاحيات حقيقية في إطار من توازن السلطات مع مع السلطة التنفيذية المحلية، بما يضمن المشاركة الفعالة، بدء بتحديد الأولويات التنموية والتخطيط المحلي، مروراً بإقرار الميزانيات المحلية، وانتهاء بالمراقبة على الانفاق والمساءلة والمحاسبة عليه، على أن يشمل ذلك حق الاستجواب وحق سحب الثقة من السلطات التنفيذية. ويكون لقرارات تلك المجالس صفة الإلزامية.
(يقترح في هذا الصدد خفض سن الترشيح لتلك المجالس إلى 21 سنة)
2) اللامركزية الإدارية، وتعني تقسيم مؤسسات وأجهزة الدولة إلى:
- أجهزة وإدارات تابعة للسلطة المركزية (الوزارات) وتتولى المسئوليات والاختصاصات القومية.
- أجهزة وإدارات تتبع السلطات التنفيذية المحلية المنتخبة (ديوان المحافظة)، وتتولى كافة المسئوليات والاختصاصات المحلية، وعلى أن يكون إختيار مديري تلك الأجهزة والإدارات عن طريق مسابقات تنافسية محلية وفقاً لمعايير موضوعية محددة وواضحة والتزام بالشفافية في كافة مراحل الاختيار.
ويحقق ما تقدم: - القضاء على إزدواجية تبعية الأجهزة التنفيذية لكل من الوزير والمحافظ، والتي أدت إلى عرقلة تقديم الخدمات والتضارب في اتخاذ القرارات.
- إعطاء المحافظ سلطات كاملة للتنسيق بين أنشطة المديريات المركزية والأجهزة التنفيذية المحلية.
3) اللامركزية المالية، بمعنى التحديد الواضح لتوزيع الأداور بين السلطة المركزية والسلطات المحلية فيما يخص:
- التخطيط ووضع الميزانيات.
- حشد الموارد (مثل سلطة فرض وجباية الضرائب والرسوم، حيث تطبق بعض الدول نظاماً يسمح للمحافظات بفرض بعض أنواع الضرائب بعينها وعلى وجه التحديد والحصر، وبعض الرسوم على الخدمات).
- مسئوليات وآليات الانفاق.
- آليات الرقابة والمحاسبة وضمانات الشفافية.
استراتيجية التحول إلى أسلوب الإدارة القائم على اللامركزية
أولاً: البرنامج الزمني
- يتم التحول إلى نظام الحكم الجديد وفقاً لخطة متكاملة ببرنامج زمني محدد يقرها البرلمان.
- يمكن في هذا الصدد النظر في تطبيق اللامركزية على أساس قطاعي (على سبيل المثال التعليم والصحة وغيرها من الخدمات) أو على أساس جغرافي، لحين إتمام التحول الكامل إلى الأسلوب اللامركزي.
ثانياً: الإطار الدستوري والقانوني
- تضمين الدستور الجديد لنص يشير إلى اللامركزية كنظام لإدارة الدولة.
- وضع قانون جديد للحكم المحلي ينص على التحول إلى اللامركزية وآلياته ويحدد المسئوليات وقواعد المساءلة أمام البرلمان والمجالس المحلية.
- إجراء التعديلات التشريعية اللازمة على القوانين القائمة لاتمام عملية التحول إلى أسلوب الإدارة القائم على اللامركزية، وعلى رأسها قانون إعداد الموازنة العامة للدولة، وقانون الوظيفة العامة، الخ.
ثالثاً: العناصر التنظيمية
- التحديد الواضح والمنضبط للعلاقة بين السلطة المركزية والسلطة المحلية، وكذا للحدود الفاصلة بينهما، بشكل يضمن استمرار تقديم الخدمات العامة بكفاءة وفاعلية خلال المرحلة الانتقالية، ثم سلاسة العلاقة بين الطرفين ووضوح مسئوليات كل منهما تجاه المواطنين، وتجاه بعضهما البعض في أعقاب تلك المرحلة، على أن يشمل ذلك التحديد الواضح والصريح لحدود صلاحيات المستوى المحلي في إنشاء المرافق العامة، وفرض وتحصيل بعض الضرائب، وبالمثل الرسوم على الخدمات العامة المحلية، وفي التصرف في وإدارة أراضي الدولة والموارد الطبيعية بالمحافظة.
- التحديد الواقعي والفعال لمستويات السلطة المحلية (المحافظات والمراكز) وتعريف الوحدات المحلية المرتبطة بها (المراكز والمدن والأحياء والقرى)، وذلك بالاقتصار على مستويين فقط، بدلاً من التدرج المعقد متعدد المستويات للحكم المحلي حالياً، مع تنظيم العلاقات الأفقية والرأسية بين هذين المستويين، بحيث يتم إعطاء الحق الأصيل لكل مستوى فى اتخاذ قرارات بعينها ينص عليها القانون صراحة، مع ضرورة تصعيد قررات أخرى من المستوى الأدني إلى المستوى الأعلى في الحالات الأخرى، كل ذلك ضمن إطار فعال يحقق التكامل والتوازن ويمنع التداخل والتضارب.
- تحقيق التوازن بين السلطات التنفيذية المحلية والمجالس الشعبية المحلية، بصفة خاصة عن طريق إقرار دور المجالس الشعبية المحلية المنتخبة في إقرار الميزانية المحلية، وفي الرقابة والمحاسبة على عمل السلطات التنفيذية، بما في ذلك عن طريق الاستجوابات وطلبات الإحاطة وسحب الثقة، فضلاً عن إلزامية قرارتها للسلطات التنفيذية المحلية.
رابعاً: العناصر المالية (اللامركزية المالية)
- التمكين المالي للسلطات المحلية عن طريق النقل المؤسسي والمقنن للمسئوليات والصلاحيات المالية من الحكومة المركزية إلى السلطات المحلية، بما في ذلك تحديد أولويات الانفاق، ووضع الميزانية، وحشد بعض الموارد المالية المحلية.
- التحويلات المالية المركزية المشروطة وغير المشروطة إلى المحافظات والتي تهدف إلى مراعاة الفروق الاقتصادية والتنموية فيما بين المحافظات ووحداتها المحلية، من خلال وضع الآليات الفاعلة والعادلة للاستهداف (بناء على معايير موضوعية مثل عدد السكان ومؤشرات التنمية البشرية) بما يضمن حداً أدنى من توفر وكفاءة الخدمات العامة.
خامساً: العناصر الإدارية (اللامركزية الإدارية)
- التمكين الإداري عن طريق نقل المسئوليات والصلاحيات الإدارية من الحكومة المركزية إلى السلطات المحلية في كل ما يتعلق بالشأن المحلي، بما في ذلك الحق في تعيين وترقية وفصل الموظفين في أجهزة السلطة التنفيذية المحلية.
- بناء القدرات التخطيطية والمالية والإدارية على المستوى المحلي.
سادساً: التقسيم الجغرافي لمصر
- إعادة النظر في التقسيم الجغرافي والإداري الحالي للمحافظات بالاستناد إلى معايير تحقق أغراض اللامركزية، ومن أمثلة ذلك ربط محافظات الصعيد بالبحر الأحمر (عن طريق التخطيط العرضي لحدود تلك المحافظات)، وتوفر الظهير الصحراوي لأغراض الامتداد الزراعي والعمراني في الصعيد ومحافظات الوجه البحري.
- بالتزامن مع ذلك، تفعيل مفهوم الأقاليم الاقتصادية والتخطيط الإقليمي اللامركزي، تحقيقاً لوفورات النطاق، ويمكن في هذا الصدد بحث اشتراك عدد من المحافظات في مشروعات اقتصادية بعينها لأغراض التخطيط الفعال.
سابعاً: المشاركة المجتمعية
- وجوب مشاركة المجتمع المحلى المعنى فى صناعة واتخاذ القرار بإستخدام آليات منها علي سبيل المثال جلسات الاستماع واستطلاعات الرأى، فضلاً عن متابعة أداء المجالس الشعبية والتنفيذية المحلية.
- تشجيع الجامعات ومراكز البحث العلمى المحلية على الإضطلاع بدور متنام في مجتمعاتها المحلية، مع ربط تخصصاتها ومجالات البحوث فيها بطبيعة ومتطلبات مجتمعاتها.
- تطوير أو إنشاء مراكز محلية للمعلومات ودعم اتخاذ القرار.
- تشجيع قيام تنظيمات المجتمع المدني المحلية ومشاركتها في تحديد الأولويات والرقابة على الأداء.
- إقامة شبكة من المراصد لمكافحة الفساد في كل محافظة من المحافظات تكون مهمتها رصد مظاهر الفساد على كافة مستويات السلطة المحلية ونشر تقارير دورية عنها.
- تطوير الإعلام الإقليمي والمحلي.
مقومات نجاح التحول إلى أسلوب الإدارة القائم على اللامركزية
- دعم القاعدة الشعبية وتأييدها لبناء نظام الحكم الجديد القائم على اللامركزية.
- توفر القاعدة الدستورية والقانونية بموافقة ممثلي الشعب.
- تأمين مصادر التمويل اللازمة.
- توفير قواعد معلومات شاملة ودقيقة.
- مراعاة التدرج والترتيب المنطقي لخطوات التحول إلى اللامركزية.
- بناء قدرات السلطات المركزية والمحلية اللازمة لإدارة عملية التحول إلى اللامركزية.
- مراعاة التلازم بين خطوات التحول إلى اللامركزية وبين غيرها من سياسات وبرامج الإصلاح.
