فجر تقرير هيئة المفوضين بالمحكمة الدستورية العليا بشأن الطعن بعدم دستورية قانون الطوارئ، مفاجآت مثيرة فى الدعوى التى ظلت حبيس أدراج المحكمة لمدة عشرين عاما. وجاءت ثورة 25 يناير لتمنح الدعوى قبلة الحياة على يد المستشار ماهر البحيرى رئيس المحكمة الذى حجزها للحكم فى جلسة 2 يونيو القادم. فجرت أوراق الدعوى الدستورية مفاجآت مثيرة، أبرزها أن المستشار الدكتور عوض المر رئيس المحكمة الدستورية العليا الأسبق الذى تولى رئاستها خلال الفترة من أول يوليو 1991 حتى 30 يونيو 1998، لم يتصد للفصل فى الدعوى التى سجلت فى عهده بقلم كتاب المحكمة. وتكشف ل «الوفد» عدم تصدى خلفاء «المر» المستشارون محمد ولى الدين جلال، والدكتور فتحى نجيب، وممدوح مرعى، وماهر عبد الواحد، وفاروق سلطان، للفصل فى الدعوى التى استوفت كافة إجراءاتها الشكلية فى الميعاد، وأودعت بقلم كتاب المحكمة الدستورية العليا بتاريخ 20 إبريل 1993. ورصدت «الوفد» عدم تعليق المستشار ماهر سامى نائب رئيس المحكمة الدستورية العليا المتحدث الرسمى للمحكمة، الخوض فى تلك المسألة فى كافة المؤتمرات الصحفية التى عقدت بديوان المحكمة، لأنه محظور على القاضى الإدلاء بأية تفاصيل عن الدعاوى المنظورة أمام هيئة المحكمة، دفعا للحرج. وتنفرد «الوفد» بنشر تقرير هيئة المفوضين بالمحكمة الدستورية العليا، فى الدعوى رقم 17 لسنة 15 قضائية «دستورية» المقامة من محمد أحمد عبدالسلام ضد النائب العام، ورئيس مجلس الوزراء، ووزير الداخلية. وطلب المدعى الحكم بعدم دستورية الفقرة «أ» من المادة الثالثة من قانون الطوارئ الصادر بالقرار الجمهورى بقانون رقم 162 لسنة 1958، وما يترتب على ذلك من آثار. وأكد التقرير أن الدعوى استوفت سائر أوضاعها الشكلية المقررة بالمواد (29 ب، و30، و34) من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979، وأقيمت فى الميعاد. وقال المدعى إنه تم القبض عليه، واعتقاله وتفتيش مسكنه بناء على قرار اعتقال، استنادا لنص المادة 3 من قانون الطوارئ رقم 162 لسنة 1958. وأكد تقرير المفوضين، أن الثابت بمحضر الضبط المؤرخ فى 15 مايو 1991 قيام مقدم بمباحث أمن الدولة بإثبات الآتى «بناء على الأمر الصادر من وزير الداخلية باعتقال وتفتيش شخص ومسكن المدعو محمد أحمد عبدالسلام، فقد انتقلنا ومعنا القوة اللازمة وتمكنا من ضبط المذكور بمنزله واعتقاله». وأوضح أن النيابة العامة، أحالت المدعى وآخرين لمحكمة جنايات الإسكندرية عام 1991، وحال نظر الدعوى بجلسة 29 نوفمبر 1992، دفع الحاضر عن المتهم بعدم دستورية الفقرة «أ» من المادة الثالثة بقانون الطوارئ، والتى أجازت لرئيس الجمهورية، ومن بعده وزير الداخلية إصدار قرارات باعتقال الأشخاص، وتفتيش الأماكن، استنادا على أنه تم القبض على المتهم وتفتيش منزله بناء على قرار اعتقال صادر من أحد أعضاء السلطة التنفيذية، وليس قراراً قضائياً صادراً من أحد أعضاء السلطة القضائية آنذاك. وقدرت محكمة الإسكندرية جدية الدفع فى جلسة 17 فبراير 1993، وصرحت للمتهم بإقامة الدعوى الدستورية، وأكد مقدم الدعوى أن النص المطعون عليه أمام المحكمة الدستورية العليا، مخالفته لنص المادة 44 من دستور 1971 المعمول به آنذاك، التى تنص على أن « للمساكن حرمة فلا يجوز دخولها ولا تفتيشها إلا بأمر قضائى مسبب. وأضاف المتهم فى دعواه الدستورية، أن دستور 1971 حظر بنص المادة 44 دخول المساكن أو تفتيشها إلا بناء على أمر قضائى مسبب، وأن قرارات الاعتقال ليست أمرا قضائيا مسببا، إذ إن مصدرها وزير الداخلية وهو أحد أعضاء السلطة التنفيذية، ومن قبله رئيس الجمهورية وهو رئيس السلطة التنفيذية، وكلاهما ليس من أعضاء السلطة القضائية، ومن ثم يكون تفتيش مسكنه الذى تم بناء على قرار اعتقال مخالفا للمادة 44 من دستور البلاد آنذاك. وأشار المدعى، إلى أنه سبق للمحكمة الدستورية العليا أن قضت بحكمها الصادر فى 2 يونيو 1984، بعدم دستورية المادة 47 من قانون الإجراءات الجنائية «أ» التى كانت تجيز لمأمور الضبط القضائى، تفتيش مسكن المتهم فى حالة التلبس لمخالفتها نص المادة 44 من دستور 1971. وتضمن الرأى الدستورى لهيئة المفوضين أن المسألة التى تثيرها الدعوى الدستورية الماثلة تتمثل فيما تضمنه البند رقم 1 من المادة 3 من قانون الطوارئ عن سلطة رئيس الجمهورية فى الترخيص بتفتيش الأماكن حال إعلان حالة الطوارئ دون استلزام إذن قضائى مسبب، وفى المقابل نصت المادة 44 من دستور 1971 على أن «للمساكن حرمة فلا يجوز دخولها ولا تفتيشها إلا بأمر قضائى مسبب وفقا لأحكام القانون». وأضاف أن الدستور الحالى تناول نظام الطوارئ فى المادة 148، بالنص على أن «يعلن رئيس الجمهورية بعد أخذ رأى الحكومة حالة الطوارئ، على النحو الذى ينظمه القانون، ويجب عرض هذا الإعلان على مجلس النواب خلال الأيام السبعة التالية»، وإذا حدث الإعلان فى غير دور الانعقاد وجبت دعوة المجلس للانعقاد فورا للعرض عليه، وفى حالة حل المجلس يعرض الأمر على مجلس الشورى، وذلك كله بمراعاة المدد المنصوص عليها فى الفقرة السابقة وتجب موافقة أغلبية عدد أعضاء كل المجلسين على إعلان حالة الطوارئ، ويكون إعلانها لمدة محددة لا تجاوز ستة أشهر، لا تمتد إلا لمدة أخرى مماثلة بعد موافقة الشعب فى استفتاء عام، ولا يجوز حل مجلس النواب أثناء سريان حالة الطوارئ». وكشف التقرير أن الدستور لم يعرض بيان الحالات التى تعلن فيها حالة الطوارئ أو السلطات التى تخول للجهة القائمة على تنفيذها وفوض الشارع فى بيان ذلك. وأضاف: وإذ صدر قانون الطوارئ بالقرار بقانون رقم 162 لسنة 1958، وبينت فى المادة الأولى الحالات التى يجوز فيها إعلان حالة الطوارئ، وهى حالات تعرض الأمن والنظام العام فى أراضى الجمهورية، أو فى منطقة منها للخطر سواء أكان ذلك بسبب وقوع الحرب أو وقوع حالة تهدد بوقوعها أو حدوث اضطرابات فى الداخل أو كوارث عامة، أو انتشار وباء. كما بينت المادة الثانية من هذا القانون معدلة بالقانون رقم 37 لسنة 1972، بشأن النصوص المتعلقة بضمان حريات المواطنين فى القوانين القائمة، كيفية تنظيم حالة الطوارئ، بأن أن يكون إعلان حالة الطوارئ وإنهاؤها بقرار من رئيس الجمهورية، ويجب أن يتضمن قرار إعلان حالة الطوارئ، بيان الحالة التى أعلنت بسببها وتحديد المنطقة التى تشملها وتاريخ ومدة سريانها. وتضمنت المادة الثالثة من قانون الطوارئ معدلة بهذا القانون (النص المطعون فيه) الترخيص لرئيس الجمهورية –باعتباره السلطة القائمة على حالة الطوارئ– فى اتخاذ التدابير المناسبة للمحافظة على الأمن والنظام العام، ومنها الترخيص فى تفتيش الأماكن دون اشتراط الحصول على إذن قضائى مسبب بالمخالفة للمادة 39 من الدستور الجارى، وذلك بالنص على أن «للمنازل حرمة وفيما عدا حالات الخطر والاستغاثة لا يجوز تفتيشها ولا مراقبتها إلا فى الأحوال المبينة فى القانون وبأمر قضائى مسبب يحدد المكان والتوقيت والغرض، ويجب تنبيه من فى المنازل قبل دخولها أو تفتيشها» التى وضعها الدستور كضمانة لا يجوز إهدارها صونا منه لحرمة المسكن التى تنبثق من الحرية الشخصية التى تتعلق بكيان الفرد وحياته الخاصة ومسكنه الذى يأوى إليه، وهو موضع سره وسكينته. وأضاف أن البيت الذى يطمئن فيه إلى أن ما يدور فى داخله، لن ترصده آذان مرهفة سمعها، ولن تبصره عيون تريد خرق حجبها , وأن أسراره منيعة حصونها، مسدلة ستائرها، تحيط بها ظلمة حالكة حتى لا تقع فى يد متطفلة عليها، أو تغوص فى أعناقها بقصد هتكها. وأشار تقرير هيئة المفوضين إلى أن نص المادة 39 من الدستور جاء -فيما عدا حالات الخطر والاستغاثة– عاما مطلقا لم يرد عليه ما يخصصه أو يقيده أو ما يوجب التحلل منه فى ظرف من الظروف، مما مؤداه: أن هذا النص الدستورى يستلزم فى جميع الأحوال لتفتيش المساكن صدور أمر قضائى مسبب، ولو أراد المشرع الدستورى أن يستثنى حالة إعلان الطوارئ من هذا القيد لنص على ذلك صراحة فى المادة 39 من الدستور، ومن ذلك كله وفقا للقانون، وهو ما لم يفعله المشرع الدستورى فى نص المادة المذكورة. وأكد تقرير هيئة المفوضين أن نصوص الدستور لا تتعارض أو تتهادم أو تتنافر فيما بينها، ولكنها تتكامل فى إطار الوحدة العضوية التى تنتظمها من خلال التوفيق بين مجموع أحكامها، بما يجعل منها نسيجا متآلفا متماسكا، لأن إنفاذ الوثيقة الدستورية وفرض أحكامها على المخاطبين بها يفترض العمل بها فى مجموعها. وأوضح أنه إذا كان الدستور قد نص فى ديباجته على خضوع الدولة للقانون، دالاً بذلك على أن الدولة القانونية هى التى تتقيد فى كافة مظاهر نشاطها وأيا كانت طبيعة سلطاتها بقواعد قانونية تعلوها، وتكون بذاتها ضابطا لأعمالها وتصرفاتها فى أشكالها المختلفة، ومن ثم فقد أضحى مبدأ خضوع الدولة للقانون مقترنا بمبدأ مشروعية السلطة هو الأساس الذى تقوم عليه الدولة القانونية. ونص فى المادة 74 على أن «سيادة القانون أساس الحكم فى الدولة».. متى كان ذلك وكان الدستور ينص فى المادة 148 منه على أنه «يعلن رئيس الجمهورية، بعد أخذ رأى الحكومة، حالة الطوارئ على النحو الذى ينظمه القانون». وتضمن القرار بقانون رقم 162 لسنة 1958 بشأن حالة الطوارئ تنظيم تلك الحالة، فإن ذلك القانون يكون مقيدا بالضوابط المقررة للعمل التشريعى، وأهمها عدم مخالفة نصوص الدستور سواء فى تلك المادة 148 ذاتها باعتبارها مصدر نشأته، أو غيرها من نصوصه الأخرى. وأضاف أن صدور قانون الطوارئ بناء على نص فى الدستور لا يعنى ترخص هذا القانون فى تجاوز باقى نصوصه. وقال: ولما كانت المادة 39 من الدستور تستلزم فيما عدا حالات الخطر والاستغاثة إذناً قضائياً مسبباً لتفتيش المسكن مبينا به المكان والتوقيت والغرض منه، فمن ثم يكون ما تضمنه النص المطعون فيه –من سلطة رئيس الجمهورية فى الترخيص فى تفتيش الأماكن دون اشتراط إذن قضائى مسبب– قد أهدر حقا أصيلا كفله الدستور فى المادة 39، وعطل ضمانة أساسية من ضماناته مما يشكل خرقا لمبدأ خضوع الدولة للقانون، وإهدارا لمبدأ سيادة القانون بالمخالفة لديباجة الدستور، والمادة 74، وخروجا على مقتضى سلطة المشرع التقديرية فى تنظيم الحقوق. وأوضح أن مفهوم حالات الخطر والاستغاثة تتمثل فى أن حالات الخطر هى حالات تستلزم الدخول السريع للمسكن حماية له ولساكنيه من أضرار عاجلة كالحريق ومنعا من أن يمتد ذلك الخطر إلى المساكن المجاورة. وأوضح أن حالات الاستغاثة هى التى يطلب فيها أهل السكن من الغير دخوله لإنقاذهم من ضرر ملحق بهم، وهى مأخوذة من مبادئ الشريعة الإسلامية. وقال التقرير: لا ينال من ذلك مقولة إن قانون الطوارئ إنما يعالج أوضاعا استثنائية، متعلقة بمواجهة نذر خطيرة تتهدد معها المصالح القومية التى قد تنال من استقرار الدولة أو تعرض أمنها وسلامتها لمخاطر داهمة. ورد التقرير على القول بأن حالة الطوارئ بالنظر إلى حدتها وطبيعة المخاطر المرتبطة بها –لا تلائمها أحيانا التدابير التى تتخذها الدولة فى الأوضاع المعتادة– ومنها استلزام إذن قضائى مسبب لتفتيش المساكن – باعتبار أن طبيعتها ومداها تفرض من التدابير الاستثنائية ما يناسبها، ويعتبر لازما لمواجهة تبعاتها. وأكد التقرير أن كل حالات الضرورة الواردة فى المواد 74، و108، 147 من دستور 1971، قد باشرت المحكمة الدستورية العليا رقابتها بشأن مدى اتفاقها وباقى نصوص الدستور، واستلزمت عدم مخالفتها لها، وهو ما يسرى أيضا بشأنه حالة الطوارئ الواردة فى المادة 148 من دستور 1971 ومن الدستور الحالى. وأوضح التقرير أنه لا يجوز أن يتخذ قانون الطوارئ الذى رخص به الدستور ذريعة لإهدار أحكامه ومخالفتها (ومنها المادة 39) وإطلاقه من عقالها ذلك، لأن قانون الطوارئ أيا كانت مبرراته، فإنه يظل على طبيعته كعمل تشريعى – يتقيد بأحكام الدستور كافة، ولا يجوز له أن يعصف بحقوق الأفراد الواردة فيه، حتى لا يتحول نظام الطوارئ الذى أقره الدستور إلى نظام مطلق لا عاصم له، وليست له حدود أو ضوابط يلزمه الدستور بعدم تجاوزها. وأوضح أن الأوضاع الاستثنائية المبررة لإعلان حالة الطوارئ – وفقا لما انتهى إليه قضاء المحكمة العليا «دستورية» فى الدعوى رقم 5 لسنة 5 قضائية «عليا» بجلسة 3 إبريل 1976 – لا يجوز لها أن تعطل أحكام الدستور، إذ قضت المحكمة بأنه «لا وجه للاستناد على ما كان يجيزه دستور سنة 1923 ودستور 1930 فى المادتين (144، و155) منهما من جواز تعطيل حكم من أحكام الدستور أثناء قيام حالة الطوارئ». وقال: إن إغفال الدساتير المصرية الصادرة منذ دستور 1956 حكم هاتين المادتين، وقد كانت تحت نظر واضعى هذه الدساتير، يدل على أنهم نبذوا هذا الحكم ولم يجيزوا إسقاط أى حكم من أحكام الدستور حتى فى حالة الطوارئ، وذلك تأكيدا لمبدأ سيادة الدستور، واحترام أحكامه فى الظروف العادية والاستثنائية على السواء». وقال التقرير إن المحكمة الدستورية العليا باشرت رقابتها بشأن دستورية قانون الطوارئ –على الرغم من طبيعته الاستثنائية سالفة الذكر– واستلزمت ضرورة اتفاق نصوصه ونصوص الدستور جميعها، وذلك فى الدعوى رقم 55 لسنة قضائية «دستورية» بجلسة 16 يونيو 1984، فى الدعوى المحالة إليها من محكمة القضاء الإدارى بشأن مخالفة الفقرة الثانية من المادة الثالثة من القانون رقم 50 لسنة 1982 المعدل بأحكام القانون رقم 162 لسنة 1958 بشأن حالة الطوارئ للمادتين (68، و172) من دستور 1972 –وقضت فيها برفض الدعوى على سند من عدم مخالفة ذلك النص الطعين لمادتى الدستور سالفتى الذكر. وأوضح التقرير أن هذا ما استقر عليه قضاء المحكمة العليا –ومن بعدها المحكمة الدستورية العليا– حال مراقبتها لدستورية القوانين التى صدرت بناء على نصوص المواد 74، و108، و147 من دستور 1971 المنظمة لحالة الضرورة، إذ راقبت المحكمة مدى اتفاقها نصوص تلك القوانين ونصوص الدستور، واستلزمت ضرورة اتفاقها معها وإلا قضت بعدم دستوريتها. وخلص التقرير إلى أن النص المطعون فيه أهدر حقا أصيلا كفله الدستور بنص المادة (39) منه، وجاوز حدود ولاية المشرع، وخرق مبدأ خضوع الدولة للقانون، وأهدر مبدأ سيادة القانون بالمخالفة لديباجة الدستور، والمادة (74) منه. وانتهى التقرير إلى الرأى بعدم دستورية البند (1) من المادة (3) من قانون الطوارئ الصادر بالقرار بقانون رقم 162 لسنة 1958 المعدلة بالقانون رقم 37 لسنة 1972، فيما تضمنه من سلطة رئيس الجمهورية فى الترخيص بتفتيش الأماكن العامة حال إعلان حالة الطوارئ دون استلزام إذن قضائى مسبب. وأشار التقرير إلى أن رئيس الجمهورية قد فوض وزير الداخلية فى اختصاصاته المنصوص عليها فى المادة الثالثة من القرار بقانون رقم 162 لسنة 1958 فى شأن حالة الطوارئ، وذلك بمقتضى قرار رئيس الجمهورية رقم 562 لسنة 1981، مما يتعين معه سقوط القرار المذكور فيما يتعلق بالبند الذى انتهينا لعدم دستوريته فى حدود النطاق المبين سلفا. وطلبت هيئة المفوضين فى نهاية تقريرها من هيئة المحكمة الدستورية العليا بالحكم، بعدم دستورية ما تضمنه البند رقم (1) من المادة (3) من قانون الطوارئ الصادر بالقرار بقانون رقم 162 لسنة 1958 المعدلة بالقانون رقم 37 لسنة 1972 من «تخويل رئيس الجمهورية سلطة الترخيص بتفتيش الأماكن العامة حال إعلان حالة الطوارئ دون استلزام إذن قضائى مسبب». وطلبت الحكم سقوط قرار رئيس الجمهورية رقم 562 لسنة 1981 فى مجال تطبيقها فى شأن النص المقضى بعدم دستوريته، وإلزام الحكومة بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة، وأودعت تقريرها بملف الدعوى فى 21 إبريل الماضى.
